关键词: 诉讼契约/合法性/标准
内容提要: 在民事诉讼场域中存在大量的诉讼契约，对于一些并未为立法或司法解释明文规定的诉讼契约的合法性问题，理论界曾一度对此持否定性态度。而事实上，这些诉讼契约依然有其存在的合法性基础。当然也并非所有的诉讼契约都具有合法性，诉讼契约只有在满足一定的标准时方具有合法性。
诉讼契约系指双方当事人在诉讼外或诉讼中对于现在或将来之一定纠纷，就民事诉讼有关行为所达成的旨在对诉讼程序之进行发生直接或间接影响的合意。自古罗马以来，各种不同的诉讼契约形态在民事诉讼场域中不断涌现。诸如诉讼和解、执行和解、鉴定契约、协议举证期限、撤诉契约、不起诉契约、不上诉契约、举证责任分配契约、选择简易程序契约、既判力扩张契约、不为强制执行契约等等。在上述诉讼契约中，有些诉讼契约诸如撤诉契约、不起诉契约、举证责任分配契约、不为强制执行契约等等，仅存在于鲜活的司法实践而并未上升到立法的层面。对于这些立法或司法解释并未明文规定的诉讼契约形态是否具有合法性，在理论上尚有争议。至于哪些诉讼行为当事人可以契约，诉讼契约的合法性应当具备哪些标准等在理论界鲜有论及。有鉴于此，笔者拟对诉讼契约是否具有合法性以及诉讼契约合法性的标准等问题做初步探讨。
一、否定诉讼契约合法性的主要观点
在19世纪之前，有关诉讼契约问题在理论界绝少论及，完全被“边缘化”。这一现象至19世纪末有所改观，“至19世纪末叶，才开始了对关于诉讼契约的全面考察。”[1]然而，学者们基于“门户主义”的过分追求，仅承认立法明文规定的诉讼契约形态的合法性而对于法无明文规定之诉讼契约形态则抱持顽固的排斥与禁止态度。并在权利保护说思想影响下，在诉讼法领域出现全部否定法无明文规定诉讼契约合法性之思潮。归纳起来，否定的理由主要有：
1、明示其一，排斥其他。有法谚云：“省略规定之事项，应认为有意省略”、“明示规定其一者，应认为排除其他”。法既然明文规定若干诉讼合意诸如合意管辖、诉讼和解等，必寓有禁止其他诉讼契约之意，否则，法律这些规定将毫无意义。既然立法并未规定诉撤回契约等诉讼契约形态，那么就意味着立法并不认可这些诉讼契约的效力。为此，这些诉讼契约也当然并不具有诉讼法上的效力。
2、公法不得以私法契约变更。学者们认为公法领域“并无契约自由之存在，不得以私契约变更之。”德国学者Bülow进一步阐释道，由于诉讼法为公法，而具有不可处分性，因此除法律上明文承认者（如管辖合意及仲裁协议）外，当事人就其他事项所缔结诉讼契约并不合法。[2]（P50）公法的不可处分性决定了立法并未明文规定的诉讼契约类型不具合法性，并为法律所禁止。
3、任意诉讼禁止。所谓任意诉讼禁止原则系指，诉讼手续之审理方法及顺序、诉讼行为之方式与要件等等，均由法律加以统一规定。不允许当事人于各个诉讼情形，任意变更法律所未预期之手续方法或要件等等。因此在禁止任意诉讼原则下，只有于例外情形，在诉讼法上有明文许可之场合，当事人间始得以合意方法约定能直接发生诉讼法上效力之各种行为。[2]（P53-54）之所以如此系因为“诉讼系集团现象，诉讼程序亦非仅为特点事件之当事人而存在，若许对个别事件顺应当事人之要求及便宜个别处理，则因事件之拖延，影响其他事件的审理，增加法院之负担，有害诉讼制度营运之圆滑，故有必要依法划一处理，使诉讼定型化，不许当事人任意左右诉讼审理之方式与顺序，并规定当事人诉讼行为之要件与方式”。[2]（P53-54）K.Hellwig也明确指出，实体法上当事人自治或私法自治之原则并不适用于诉讼法，在诉讼法领域，毋宁以“程序任意禁止”作为原则，换言之，诉讼法主要规定当事人对法院所为之一定行为，要求具有一定形式，至于在两造当事人间就一定行为所缔结之契约，由于不能满足诉讼法所规定之形式要求，即不具合法性，自不能在诉讼法上发生效力。为此，他们认为，“除有明文规定，得以诉讼契约发生诉讼法上效果外，不得以合意代替法定之方式。”[2]（P54）为维护诉讼程序的刚性与稳定性，法无明文规定之诉讼契约不为诉讼法所容忍。
4、不得以契约发生与法定诉讼行为相同之效果。该说以撤诉契约为例具体阐释当事人不可随意以契约行为产生与法定诉讼行为相同之效果。其认为“法律既对撤回诉讼之（单独）诉讼行为定有要件及方式，显见法规范系寓有不得以其他方式达成相同效果（诉讼撤回）之意旨，故诉撤回契约应不生诉撤回效果。”[3]（P268）基于同样的逻辑，对于那些法无明文之诉讼契约形态也不具有诉讼法上诉讼行为效力。
二、诉讼契约的合法性基础
在上述学术思潮的直接影响下，实践中出现的一些并不为民事诉讼法明文规定的新型诉讼契约形态，因遭受司法与立法的强烈抵触与排斥，其合法性一直不被认可。事实上，这些诉讼契约形态的存在有着坚实的合法性基础：
首先，并非公法都不可契约。传统公法理论认为“私法秩序与公法秩序是根本对立的，前者以私人意识为原则，而后者却是强行法规定，没有容纳自由意思的余地。”[4]（P77）与私法领域贯彻契约自由原则不同，在公法领域，契约不自由则是原则，而以在法律有特别规定才允许契约形态的存在为例外。而且这一例外“也不是可以恣意决定法律关系，必须依据一定的原则而为，这只不过是在适用公法而已。”[4]（P77）上述理论，遭到当代许多学者的强烈批判和深刻反思。弗莱那认为，公法契约是以制定法认可为原则的，但习惯法对之有认可的时候，公法契约原则上是应该得到承认的。日本学者市村博士认为，私法契约的原理不止限于私法领域，公法也具有共通的原理，二者共通的法律现象是除了法律明文规定或者事物性质上当然排除适用私法原则的场合外，私法规定应该适用。基于这样的认识，他认为公法契约也当然能够存在。[4]（P80）学者阿培尔特更明确指出，在公法领域也存在强行法与任意法之区别。基于此他进一步指出，公法中也存在着契约的可能性。[4]（P80）公法契约在行政领域的出现足以说明“公法无契约自由存在”命题不再理所当然。因为即使在公法领域，也有所谓任意性规定。行政契约的出现即为明证。行政契约的出现“其承认至少意味契约绝非私法仅有。”[2]（P53）不仅在行政领域出现了公法契约，而且在具有公法性质的行政诉讼和刑事诉讼领域也同样涌现了众多契约行为，诸如行政诉讼调解、辩诉交易和刑事和解等。因此，就具有公法性格的民事诉讼而言，因其解决对象的私法性更注定了在民事诉讼领域中存在更为广阔的可契约空间。因此“不能一律以公法上规定为由，将与公益无直接关系的诉讼合意，视为法律所不容许的行为而排除。”[5]为此，并不能一概以民事诉讼法为公法为由而否定那些并未为民事诉讼法所明文规定的诉讼契约之合法性。
其次，未违反强行性规定之诉讼契约具有合法性。法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则和标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示和规定。依据法律规则对人们行为规定和限定的范围或程度之不同，可以将其分为强行性规则和任意性规则。所谓强行性规则，是指内容规定具有强制性，不允许人们随便加以更改的法律规则。所谓任意性规则，是指规定在一定范围内，允许人们自行选择或协商确定为与不为、为的方式以及法律关系中的权利义务内容的法律规则。对于强行性规则，当事人仅能遵守而不得违反；而对于任意性规则，遵守与否完全取决于当事人的自由选择。同样，在诉讼法领域，对于强行性规则当事人不得基于协议加以处分；而任意性规则则是当事人可以契约的领域。“当事人如果具体地就某种诉讼行为约定其实施或不实施，只要该具体约定的内容、目的不违背民事诉讼制度原有的机能和目的，即使其约定法无明文，也无解释为法律必然禁止之必要。”即该行为“原则上只要不违反强制性诉讼规则，就应当肯定诉讼上合同的合法性。”[3]（P267）德国学者Schiedermair也认为，“除法律上所承认者外，当事人关于诉讼程序所为之协议，在不违背公益下，应承认其效力。由于诉讼法之规定可再区分为强制规定与任意规定，涉及任意规定所为之诉讼契约，均应承认其合法性。至于强制性规定与任意性规定之区分，则涉及公益与私益之衡平保障，民事诉讼作为国家司法权所建立之公共制度，必须兼顾公、私益，个人对于民事诉讼程序可处分部分，以不妨碍公共利益之情形为限。”德国学者Schlosser也认为，“只要诉讼法上无明文强制禁止之事项，皆应承认当事人得缔结诉讼契约。”[6]为此，对于未违反法律强行性规定之诉讼契约具有合法性。
再次，传统理论在“禁止任意诉讼原则”上存在认识的误区。“禁止任意诉讼原则”是就诉讼的形式要求而设定的有关诉讼程序进行的方法，法律为确保诉讼程序的安定和统一，当事人实施某种诉讼行为时，应该受到限制。但这并非否定当事人合意的价值及其法律上的意义。[3]（P267-268）申言之，“禁止任意诉讼原则”确立的根本目的在于强调程序的安定性。这一传统理论对于程序安定性的追求是正当的，而问题在于其走向一种极端——过于追求程序的安定性价值而忽视或者排斥其他程序性价值诸如程序经济与程序民主等。民事诉讼程序具有多种价值，如公正价值、经济价值、自由价值、民主价值和安定价值等。[7]具体如诉讼期间制度，该制度既体现了程序的经济性，又体现了程序的公正性。因为，如果诉讼期间过长则会导致诉讼的不经济；相反，如果诉讼期间过短则难以保证诉讼的公正性。为保证程序的经济性与公正性，诉讼期间的确立既不能过长也不能过短而应当适中。就诉讼契约确立的正当性而言，其中非常重要的一个方面就是追求程序的经济性。“法律上明文承认之诉讼契约多系为追求程序之经济、迅速。”[8]（P215）诸如对于本应适用普通程序的案件，当事人基于协议选择适用简易程序，其目的就在于追求诉讼的经济性。为此，对于既不违背程序的安定性又能兼顾程序的民主、经济等其他价值的诉讼契约当然具有合法性。“如果当事人的合意行为不危及程序安定，且没有违背诉讼公平正义之原则，其行为应为法律所允许，其决定自由及合意行为理应受到尊重和法律保护，尤其是当事人在诉讼上地位平等、意思自由以及公平的情形下就一定的具体实体权利义务和诉讼权利义务进行处分时。”[3]（P267-268）
最后，法律的滞后性及其规定的不周全性决定了法未明文规定诉讼契约存在的合法性。法律具有滞后性和不周全性等局限，“它要处理的现实社会生活则是具体的、形形色色的、易变的。因而，不可能有天衣无缝、预先包容全部社会生活事实的法典。这就使得法律不可能不存在规则的真空和一定的不适应性。”[9]法律的上述局限性为诉讼契约留下了可存在的空间。“以诉讼契约之多彩多姿千变万化，统括无遗理解掌握，现今学说亦有所难能，况有甚多类型系出现于法律制定后，立法者根本无从预想者”。为此，当然不能以法无明文规定为由而拒绝承认这些诉讼契约存在的合法性。而且“法律规定为列举或例示，应探求其目的及基础，不宜以法无明文遽然否定。”[2]（P47）
三、诉讼契约合法性的标准
尽管那些并未为立法明文规定的诉讼契约有存在的合法性基础，但并非一切诉讼行为当事人都可以契约。诉讼契约只有在满足一定条件基础上方具有合法性。判断一诉讼契约是否具有合法性的标准主要在于：
1、允许当事人处分的行为方可基于契约处分。就诉讼契约而言，民事诉讼中当事人可处分的限度决定着当事人可契约的范围。我国台湾地区学者沈冠伶指出，台湾地区“民事诉讼法”上“所明文规定之诉讼契约，系以‘法律上允许当事人处分’者，作为承认之依据及界限”。基于此，她进一步指出，“不论是在法院面前之证据保全期日、准备程序期日、或独任审判所行之期日、或是在法院外，均承认两造得就‘诉讼标的、事实、证据或其他事项’，或就‘双方所主张之争点，或其他有利于诉讼终结之事项’成立协议。”[8]（P208）即民事诉讼中当事人可以契约对象首先应是允许当事人可处分之对象。这些主要有起诉、上诉、诉之撤回、上诉之撤回、舍弃、自认、证据之提出等。尽管立法上对于上述事项并未明文规定为当事人可契约对象，但基于当事人依法所享有之处分权限而言，其当然可以就上述事项与相对方达成契约。对于此类契约，除“立法者又再使法院于个案中具体衡量公益与当事人利益之轻重，否则无庸再就协议是否有违公益予以审查，盖在当事人依法享有处分权限之范围内，可认为原则上此类事项多与公益无涉，而可由当事人自由处分”。[8]（P213）即上述内容原则为当事人可自由契约的当然范围。
2、诉讼契约的对象原则限于任意性规范，而强行性规范则不可成为契约之对象。对于民事诉讼法并未赋予当事人程序上可处分权限的规定，而当事人却又基于契约对此进行变更或不再适用该规定者，申言之，此时当事人所处分对象并非法律上允许当事人可处分之对象，对此能否由当事人基于契约自由处分。首先须分析该契约对象在性质上系属任意性法规还是强行性法规。“如该规定内含授权性，得使当事人自主形成法律状态而变更规定内容，则属任意法规，”[10]，而任意性规定因其内容的授权性，当然为当事人可契约处分之对象。倘若该规定内容非为授权性而为强行性法规，因强行性规范要求行为主体必须作为或不作为之强行性品格，决定了该强行性规范并非当事人可自由处分之对象。
3、宪法性诉讼权利原则上不得基于契约处分。宪法乃国家根本大法，是其他法律存在的前提与基础。诉讼法有关规定乃至实务运作都应遵循宪法价值及其原则的规范与指导，不得与宪法规范相抵触。就当事人达成的诉讼契约而言，也同样应遵循宪法的价值与原则。“在对应因当事人合意所形成之‘任意诉讼程序’，因其涉及法院公权力行使问题，自亦不应仅因当事人合意即可免除受宪法规制要求……因而法院对于当事人关于诉讼契约之合意，即有必要以宪法价值及原则为审查之必要。”[11]诸如宪法性权利的合法听审权，当事人就不可基于契约剥夺之。如果当事人约定剥夺一方当事人之接受送达、阅卷以及法庭陈述等权利，因这些约定明显剥夺宪法所规定之当事人合法听审权，为此这些约定就不具合法性。但也不可一概认为所有宪法性诉讼权利都不可基于契约处分，若由法律规定之意旨发现其属于当事人可处分之规范，即使对其之处分可能影响当事人最基本诉讼权，也不能一概禁止。诸如当事人可以约定不公开审理、不言词审理等即是。
4、诉讼契约之达成不可违反公平诚信原则。一些诉讼契约的对象尽管没有违反强行性规定，但“契约之基础亦不能脱离缔约上之公平性，尤其是契约当事人两造能力有不平等时，则须本于诚信原则以判断契约之合法有效性。”“诉讼契约乃存在于当事人间之法律行为，其契约解释即应受诚信原则之拘束。”[8]（P213）就契约之特殊形态——诉讼契约而言，亦应遵循契约的本质要求，即诉讼契约之达成须遵循公平与诚信原则，否则所达成的诉讼契约无效。诸如我国台湾地区“民事诉讼法”关于合意管辖就有如此的限制，该“法”第28条第2款规定，如当事人之一造为法人或商人，依其预定用于同类契约之条款而成立，按其情形显失公平者，他造于为本案之言词辩论前，得声请移送于其管辖法院。但两造均为法人或商人者，不在此限。再如该“法”第270条第3项“但书”规定，当事人就其争点，经依第1项第3款或前项为协议者，应受其拘束。但经两造同意变更，或因不可归责于当事人之事由或依其他情形协议显失公平者，不在此限。由上述条文我们可清晰发现，当事人在缔结诉讼契约之际仍须满足契约之本质及其基本要求，如果所达成诉讼契约违反公平诚信原则，则所达成的诉讼契约将归于无效。
5、诉讼契约之达成不可违反经济性原则。在民事诉讼中创设或者允许存在诉讼契约的一个根本出发点也正在于追求其经济性，对此有学者曾明确指出：“法律上明文承认之诉讼契约多系为追求程序之经济、迅速，不谨为当事人之程序利益，亦使当事人得自主性解决纷争，而减少利用法院之资源。”[12]如管辖契约，虽使本无管辖权之法院拥有管辖权，但就国家司法机关总体而言，并未增加其负担。再如程序选择契约，当事人可选择将普通程序改用简易程序，但不得将简易程序改用普通程序，因为前者节约了司法资源，而后者却较本应适用之程序支出了更多司法资源，当然不被许可。为此，“对于未明文规定之诉讼契约，在公益之考量上，其合法性之界限即存在于，不允许当事人以契约方式，摆脱依诉讼法所定之合理分配，而试图取得或利用较多之司法资源，此将使其他纷争之解决受到迟延，并使整个社会负担司法系统之支出增加。”[12]详言之，当事人就程序约定之内容，合意排除适用某一程序规定之结果，将较法定程序更不经济而有损于其他人利用法院之机会时，诸如就简易程序改用普通程序之契约、排除适用关于逾时提出攻击防御方法失权规定之契约等，都不应允许。即只有有助于诉讼经济性实现之诉讼契约，方具有合法性。
6、诉讼契约之达成不得违反当事人所享有的程序上的最低保障要求。有学者曾明确指出，“法治国家中诉讼程序之进行，有一定最低程度之程序保障基本要求，例如法官之中立性与独立性、听审权之保障、公正程序等，以尽可能维持裁判之经济、适正及其公信力，就此等程序保障基本要求亦不适当成为当事人处分之对象，不能以合意方式变更，而使最低程度之满足均不具备，例如约定仅由某造当事人陈述意见或举证。”[12]即当事人所达成之诉讼契约不可违背当事人所应当享有的最低限度程序上之保障，否则，这样的约定就不具有合法性。
此外，诉讼契约之达成不得损害第三人以及国家或社会的利益。而且在人事诉讼和家事诉讼中，当事人以契约形式处分相关权利时，法官有权进行干预。
颁发《韶关市政府规范性文件制定程序规定》的通知
广东省韶关市人民政府
颁发《韶关市政府规范性文件制定程序规定》的通知
（韶府[2004]203号）
各县、市、区人民政府，市府直属各单位：
《韶关市政府规范性文件制定程序规定》已经2004年12月24日市政府第十一届10次常务会议通过，现发给你们，自2005年3月1日起施行。
韶关市人民政府
二OO四年十二月三十一日
韶关市政府规范性文件制定程序规定
第一条 为了规范规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全面推进依法行政实施纲要》，参照《规章制定程序条例》以及其他法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指市政府根据法律、法规、规章和上级行政机关的决定、命令，在法定权限范围内制定的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的，能反复适用的文件。
第三条 规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本规定。
制定内部工作制度、内部管理制度、不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。
违反本规定制定的规范性文件无效。
第四条 制定规范性文件，应当遵循下列原则：
（一）国家法制统一原则；
（二）依照法定职权和程序制定原则；
（三）职权与责任相统一原则；
（四）权利义务相一致原则；
（五）维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
（六）精简、统一、效能原则；
（七）保障行政机关依法行使职权原则。
第五条 规范性文件的名称称“规定”、“办法”、“细则”的一般用条文形式表述，除内容特别复杂的外，一般不分章、节。
规范性文件应当内在逻辑严密，用语规范、简洁、准确，使用文字和标点符号正确、规范。
第六条 规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性，能够切实解决问题，不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触，不得简单重复法律、法规、规章和上级行政机关的决定、命令的内容。
第七条 没有法定依据的，不得在规范性文件中设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的内容。
第八条 公民、法人和其他组织可以向市政府提出制定规范性文件的建议，由市政府决定是否立项。
市政府直属工作部门或者下级政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当向市政府报请立项。
报送制定规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第九条 市法制局应当对制定规范性文件的立项建议或申请进行汇总研究，拟订市政府年度规范性文件制定工作计划，报市政府批准后执行。
年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件名称、起草单位、完成时间。
第十条 年度规范性文件制定工作计划应当保持相对的稳定，除急需制定的规范性文件外，一般不增加制定规范性文件项目。
市政府直属工作部门或者下级政府认为需要增加规范性文件项目的，应当书面向市政府请示，对增加规范性文件项目的理由、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
市法制局对拟增加的规范性文件项目应当就增加项目的必要性、规范性文件名称、起草单位、完成时间提出意见，报市政府决定。
第十一条 对列入年度规范性文件制定工作计划的项目及市政府决定增加的规范性文件项目，承担起草工作的单位应当抓紧时间，按要求完成起草工作，按时报送审查。没有按时完成任务的，应当向市政府书面说明情况。
第十二条 市政府根据规范性文件一般由市政府主管部门负责起草的原则，确定由一个部门或者几个部门具体负责规范性文件的起草工作，也可以确定由市法制局起草或者组织起草。
起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十三条 起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。
第十四条 起草规范性文件，起草单位应当采取书面征求意见、召开座谈会、论证会、举行听证会等方式听取有关机关、组织或者公民的意见。
起草的规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者对社会有重大影响的，应当将制定规范性文件的有关事项或者规范性文件的草案向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的十五日前公布听证会的时间、地点和内容。
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规范性文件，有权提问和发表意见。
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由。
有关机关、组织和公民在听证会上或者通过其他方式提出的意见，起草单位应当认真研究，并在报送规范性文件草案送审稿时说明对有关意见的处理情况及其理由。
第十五条 起草规范性文件，涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规范性文件草案送审稿时说明情况和理由。
第十六条 起草单位应当将规范性文件草案送审稿报送审查。报送规范性文件草案送审稿应当包括下列材料：
（一）报送审查的请示或者函；
（二）规范性文件草案；
（三）起草说明；
（四）征求意见、举行听证会的有关材料；
（五）所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策等；
（六）调研报告；
（七）国内外有关资料。
前款第（三）项规定的起草说明应当包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容、对主要问题的各种不同意见以及听取、采纳意见和协调的情况等。
第十七条 规范性文件草案送审稿由市法制局负责统一审查。市法制局主要从以下方面进行审查：
（一）是否有必要性和可行性；
（二）是否符合本规定第四条、第五条、第六条、第七条的规定；
（三）是否与有关规范性文件相协调、衔接；
（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件草案送审稿主要问题的意见；
（五）是否符合制定规范性文件的技术要求；
（六）需要审查的其他内容。
第十八条 规范性文件草案送审稿有下列情形之一的，市法制局可以退回起草单位，或者要求起草单位修改、补充材料后再报请审核：
（一）没有必要性或者没有可行性的；
（二）制定规范性文件基本条件尚不成熟的；
（三）不符合本规定第四条、第五条、第六条、第七条规定的；
（四）与有关规范性文件不相协调、衔接的；
（五）没有正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件草案送审稿主要问题的意见的；
（六）有关方面对规范性文件草案送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未进行协商的；
（七）不符合制定规范性文件技术要求的。
第十九条 市法制局审查规范性文件草案送审稿，可以将规范性文件草案送审稿或者规范性文件草案送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。可以就规范性文件草案送审稿涉及的主要问题，深入基层或到外地进行调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见，吸取外地的经验。可以就规范性文件草案送审稿涉及的重大问题，召开由有关单位、专家参加的座谈会或者论证会，听取意见，研究论证。
对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关方面有重大意见分歧，起草单位未向社会公布，也未举行听证会的，市法制局可以向社会公布，也可以举行听证会。听证会按照本规定第十四条规定的程序组织。
有关部门对规范性文件草案送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制局应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和市法制局的意见上报市政府决定。
第二十条 市法制局应当认真研究各方面的意见，与起草单位充分协商，对规范性文件草案送审稿进行修改，形成规范性文件草案，提请市政府常务会议或者全体会议审议。
市法制局起草或者组织起草的规范性文件草案，由市法制局直接提请市政府常务会议或者全体会议审议。
第二十一条 规范性文件应当经市政府常务会议或者全体会议决定。
第二十二条 审议规范性文件草案时，由市法制局作说明。根据审议意见修改后重新提交审议的，由市法制局作修改情况的汇报。
第二十三条 市法制局应当根据市政府常务会议或者全体会议审议意见对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，按市政府办文程序报请市长签署。
规范性文件签署后，在《政府工作》、《韶关日报》、韶关市人民政府公众信息网公布。
《政府工作》上刊登的规范性文件文本为标准文本。
第二十四条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但公布之日起30日后才施行将有碍规范性文件施行的，可以不受30日的限制。
第二十五条 规范性文件解释由规范性文件的起草单位提出规范性文件解释送审稿，市法制局参照规范性文件草案送审稿审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。
第二十六条 因发生重大灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经市长批准，可以简化制定程序。
第二十七条 规范性文件应当自公布之日起30日内，由市法制局依法上报备案。
第二十八条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件同法律、法规、规章及其他上位法相抵触的，可以向市政府书面提出审查的建议，由市法制局研究处理。
修改、废止规范性文件的程序，参照本规定的有关规定执行。
第二十九条 规范性文件制定所需经费由起草单位负责。
起草单位应当为市法制局进行调查研究、举行听证会和召开座谈会、论证会等提供必要的条件和支持。
第三十条 本规定自2005年3月1日起施行。1994年7月11日颁布的《韶关市人民政府制定规范性文件规定》同时废止。
