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鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案之分析

一. 基本案情
1999年12月12日，东港市大东管理区永安街发生了一起特大持枪杀人案。为尽快破案，东港市公安局在被害人家属同意后，于1999年12月13日通过东港市电视台发布了悬赏通告，其主要内容是：一、凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元人民币；二、凡是提供线索公安机关通过侦察破获此案的，公安机关给予重奖；三、凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安机关给予重奖；四、凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙有牵连也可以从轻或免予刑事责任；五、对提供线索者，公安机关一律严格保密。被害人家属已于1999年12月13日将用于奖励线索举报人的50万元人民币交给了东港市公安局。
原告鲁瑞庚看到这条悬赏通告后，于1999年12月19日向东港市公安局提供了一条线索。东港市公安局根据鲁瑞庚提供的线索，排查了大量的犯罪嫌疑人，并经过大量的调查取证，在1999年12月25日得出结论，认定该线索确与“12•12”特大持枪杀人案有关，并决定按照悬赏通告的第二条奖励鲁瑞庚10万元人民币。鲁瑞庚在领取奖励时出具了收条。此后，公安机关经过一系列的侦察工作，于1999年12月26日零时采取行动，抓获了宋杰、黄河等犯罪嫌疑人。2000年1月4日，犯罪嫌疑人曲有健在图门市投案自首。随后，另一名犯罪嫌疑人马松也在图门市被抓捕归案。
事后，原告向被告索要五十万元的悬赏报酬，但被告认为侦破“12•12”特大持枪杀人案的线索及证据，并不完全是原告提供的。原告对于被害人家属50万元人民币的奖励和公安局的破案奖励，两者只能得其一。由于被告已按通告的第二条奖励原告10万元人民币，原告就不应再要求获得被害人家属50万元人民币的奖励。于是原告鲁瑞庚向丹东市中级人民法院提起民事诉讼，要求被告东港市公安局按悬赏通告履行自己的义务，给付原告被害人家属奖励的五十万元人民币，同时赔偿精神损失费五万元。丹东市中级人民法院依法受理了本案。
二. 诉讼争点
第一审法院丹东市中级人民法院认为，悬赏通告中的第一条和第二条是区别破案线索的不同情况，对提供线索人给予不同数额报酬的声明，两者不能兼得。原告鲁瑞庚确实向东港市公安局提供了该案的重要线索，公安机关根据其提供的线索，经过侦察破获了此案。鲁瑞庚所提供的线索，符合悬赏通告中第二条的情形，故鲁瑞庚应按悬赏通告的第二条取得悬赏报酬。被告在抓捕前已经向原告给付了十万元人民币，即已经履行了悬赏通告上约定的义务，原告再要求公安机关按照悬赏通告的第一条另兑现 50万元人民币奖励不能成立。据此，依据《民法通则》第84条驳回了原告的诉讼请求。
原告不服，提起上诉。二审法院辽宁省高级人民法院认为，本案中东港市公安局通过东港市电视台发布通告中的部分内容，属于悬赏广告。通告虽然是以东港市公安局的名义发布的，但由于悬赏给付的报酬，是由被害人家属提供的，通告中的悬赏行为，实际上是受被害人家属委托的行为。鲁瑞庚按悬赏通告的要求，向东港市公安局提供了其知道的重要线索，致使公安机关根据该线索及时破获了“12•12”特大持枪杀人案，即完成了悬赏通告所指定的行为。据此，鲁瑞庚就获得了取得被害人家属支付悬赏报酬的权利。但悬赏广告是按照举报的具体效果，规定以不同的方式给予数额不同的奖励的，并未表示同一举报可以同时兼得其他奖励，因此原告不能获得重复奖励。另外，被告并未向社会公开原告的举报情况，精神损害赔偿的请求不予支持。二审法院依据《民法通则》第106条第1款及《民事诉讼法》第153条第1款的规定，撤销了丹东中原的一审判决，判令被告给付原告剩余四十万元，同时驳回了原告的其它诉讼请求。
三. 分析
本案涉及到了悬赏广告问题，由于现行的民事法律对于悬赏广告并没有明确的规定，因此在司法实践中容易引起争议。悬赏广告，即广告人以广告的方式发布声明，承诺对任何按照声明的条件完成指定事项的人给予约定的报酬。现行法律虽未明确对悬赏广告做出规定，但仍可根据《合同法》的相关制度得出其性质为合同的结论。依据《合同法》第15条第2款：“商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。”，由于悬赏广告符合要约的构成要件，完全可以类推出广告人发出悬赏广告实际上是一种要约。任何人按照广告公布的条件，完成了广告所指定的行为，即对广告人享有报酬请求权。发出悬赏广告的人，则应该按照所发布广告的约定，向完成广告指定行为的人支付承诺的报酬。当事人完成广告制定的行为同时也是一种承诺，依据《合同法》第22条：“承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。”，可见，悬赏广告中的承诺是一种较特殊的方式。《合同法》第13条规定：当事人订立合同，采取要约、承诺方式。据此，悬赏广告也是合同的一种。本案实际上就是合同之债引起的纠纷，鲁瑞庚作为债权人依据合同，即悬赏广告要求债务履行人履行合同的规定为给付之行为。对于这一点，二审法院予以明确的认可，一审法院遂对之采取回避态度，但从其判决上看，对本案为合同之债问题也是认可的。
本案的焦点并不在于对这条悬赏通告性质的确认，两审法院所适用的法律条款也并无不当之处，而关键是在悬赏广告中一二两条款的关系问题。一审法院认为诸项条款从内容上是相互排斥的，即他们规定了线索的不同给予方式以及不同的作用 相对应的奖励方式。而二审法院则认为由于没有约定，对重复奖励是不能支持的。笔者对于两审法院的观点不敢苟同，我认为悬赏广告中的第一项条款与其他各项条款是互不相关的，彼此独立的，且广告中的内容十分明确，根本不需其它约定。二审法院认为本案中存在授权委托关系，我只能部分赞同，该关系只存在于悬赏广告中的第一项，“凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元人民币”。从中我们可以清楚地看到，给付奖励的是被害人家属，而非被告东港市公安局。因此，被害人家属是该合同之债的债务人，公安局只是接受了债务人的委托。而悬赏广告中的其它条款均明确表述在其所述范围内的线索奖励的给付这位公安机关，如第2条“凡是提供线索公安机关通过侦察破获此案的，公安机关给予重奖”。可见，这些条款所体现的合同关系是公安机关与线索提供人之间的。东港市公安局在实施抓捕行动前向鲁瑞庚给付十万元人民币的行为，既履行了悬赏广告中第二项条款规定的义务。综上所述，该悬赏广告中实际上反映了两项合同之债，一项是属于受害人家属与线索提供人的，而另一项是属于线索提供人与东港市公安局之间的，两者之间并不排斥。在本案中，鲁瑞庚向被告东港市公安局提供了唯一、直接、真实、可靠的线索，且后者通过该线索经侦查破获了该案，既符合了悬赏广告中被害人家属给予奖励的条件，又符合了公安机关给予奖励的条件，确切讲是悬赏官告中的第2条。根据悬赏广告的约定，鲁瑞庚应被被害人家属给付五十万元人民币，同时接受东港市公安局的十万元给付，即获得双重奖励。由于被害人家属将该事项委托给了公安机关，且五十万元人民币在公安机关的管理之下，本着诚实信用原则，公安机关应将这五十万元交予鲁瑞庚。
对于精神损害赔偿的问题，我赞成一二审法院的结论，即不能支持原告要求给予精神损害赔偿的诉求。但对二审法院的分析却不能认同，我认为不予精神损害赔偿是因为难以在《民法通则》及相关的司法解释中找到支持该项诉求的依据。然而，被告不履行义务的行为与原告因提供线索的事实被公开而承担了巨大压力的事实，有着直接的因果联系，应对此承担过错责任。如果原告以被告违反悬赏广告中的第五条规定为由，要求被告依此承担违约责任，法院应予以支持。
四. 结论
综上所述，笔者认为本案的两审判决都存在着偏差，原告因提供线索的行为，按照悬赏广告的约定，依据《民法通则》的相关条款即诚实信用原则，应获得被害人家属与东港市公安局总共六十万元的奖励。

四川省凉山彝族自治州人民政府办公室


凉山州人民政府办公室关于印发《凉山州政府性投资项目资金管理暂行办法》的通知

凉府办发〔2005〕64号

各县市人民政府，州级各部门：
　　《凉山州政府性投资项目资金管理暂行办法》已经州政府研究同意，现印发你们，请认真遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO五年八月八日


凉山州政府性投资项目资金管理暂行办法

第一章 总 则

　　第一条 为加强政府性投资项目建设资金的规范管理,杜绝基本建设资金安排的随意性，提高资金使用效益，根据财政部关于印发《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）和相关法律法规的规定，结合我州实际，制定本办法。
第二条 政府性投资指全部或部分使用财政性资金投资的建设项目，其建设资金管理均按本办法规定执行。具体包括：
　　（一） 基本建设项目；
　　（二） 大型修缮项目；
　　（三） 以政府名义投资的其他固定资产项目。
　　第三条 本办法政府性投资项目建设资金指由州、县本级财力（含财政预算内外资金、各类基金以及单位自筹资金）投入和由政府统一组织借贷等融资投入的基本建设资金。
　　第四条 财政、发计委、建设、审计等部门，应当按照“总量平衡、规范运作、高效务实”的原则，对政府性投资项目资金实施管理和监督。

第二章 项目的申报及财政资金的安排

　　第五条 项目的申报。每年下半年11月前，根据政府工作部署，由主管部门申报下年度政府性投资建设项目，申报办法按《凉山州人民政府关于加强政府投资项目管理的意见》（凉府发〔2005〕45号）执行。
　　第六条 政府性投资项目建设资金实行预算管理。政府常务会议审议确定后的投资项目，项目单位应向财政局报送项目初步设计和投资概算（属新建的楼堂馆所，单位在申请安排资金时，应有省政府的批文），经财政局或财政投资评审中心进行评审后，财政局根据本级基本建设资金总预算和评审结论提出各项目政府性投资年度安排建议，报经政府批准后执行。凡未按规定时间申报，政府在当年不再新核准基建计划（除特殊情况外），财政部门也不得安排政府投资。
　　第七条 政府性投资项目建设资金预算的追加和调整。年度建设资金预算一经正式下达，原则上不得追加。确需追加预算的投资项目或建设规模，应按项目立项审批程序报批，财政视财力情况列入本年度或次年预算。追加预算未经批准，财政不予安排资金。年度建设资金总预算之内的各类预算之间及本类预算内部的项目或规模调整，包括项目建设的工程价款变更，均要按照权限审批，并报政府同意后，由财政部门负责及时调整资金安排。
　　第八条 政府批准2年以上安排财政性投资的续建项目，单位在开工的第二年起，不需再向财政申请资金，由财政逐年安排，但最后一年，财政要对竣工决算进行评审后，在计划内安排资金。
　　第九条 中央、省垂直管理部门的基建缺口资金或基建负债原则上按经费管理体制由中央、省解决，确需当地政府解决的应按上述规定进行申报，其项目的实施和管理执行本办法的其他有关规定。

第三章 建设资金的拨付和管理

　　第十条　项目建设应当执行基本建设程序，实行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制。政府性投资建设的项目，必须贯彻公开、公平、公正的原则，按照《中华人民共和国招标投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》、《凉山州200万元以下国家投资工程建设项目招标核准的暂行规定》（凉计政策〔2004〕279号）和相关配套法律法规实行招投标。
　　第十一条　项目招标文件和设计、监理、施工、采购合同及概算、预算（含标底）、竣工决（结）算须经财政部门审查，未经财政部门认可的预算定额、计价文件和材料价格不得作为工程计价。
　　第十二条 凡本级政府性投资项目（50万元以上），必须建立相应的财务审核制度，由财政部门委派内审机构或委托财政投资评审中心对项目资金进行全过程的跟踪监督管理。对政府性投资的一般大型修缮项目可自主实施审查管理，但必须接受财政部门的抽审，抽审结果作为政府认可投资额度和费用的依据。
　　第十三条 州财政已在财政集中支付中心设立了州级政府性投资项目“基本建设资金专户”，凡属政府性投资的所有项目资金，包括本级财政预算安排的资金，融资资金，部门、单位配套资金（自有资金、项目成本回收及收益资金），全部实行专户管理。各县财政也要尽快设立“基本建设资金专户”。
　　第十四条 项目建设资金的拨付严格执行“按年度计划、按项目预算、按合同、按进度”的原则，实行财政直接支付。财政部门按规定预留工程尾款和质保金。
　　第十五条 用款单位申请拨付工程建设资金时，应及时提供如实的相关资料。对违反基建程序，挪用、转移、截留建设资金，未经批准擅自改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，结算手续不完备、支付审批程序不规范，财务机构不健全、会计核算不规范，不按规定交纳应缴税费，财务信息资料未按规定要求报送或严重失真，以及发生重大质量问题的，财政部门可以暂缓或拒绝拨付资金。
　　第十六条　用财政性资金和其他资金“拼盘”投资建设的项目，其他资金必须按投资比例和工程进度及时落实到位。配套资金未按要求落实的，财政部门有权停止向其拨付政府性建设资金。
　　第十七条 属于经营性项目的，项目单位应按照国家关于项目资本金制度的规定，在项目总投资中筹集规定比例的非负债资金作为项目资本金，在项目建设和生产经营期间，除依法转让外，不得以任何方式抽走。
　　第十八条 严格执行政府采购制度。对于政府性投资项目建设中购入的大宗材料和物资要按政府采购管理工作的要求进行政府采购、严格控制工程造价。
　　第十九条 严格执行基本建设财务会计制度。建设单位要严格执行基本建设财务会计制度，要派专人负责项目建设资金的会计核算、保管好各类原始凭证及会计账簿，加强内部财务管理和成本核算，按要求报送财务会计报表。
　　第二十条 建立财务报告制度。每季度终了后10日前，建设单位应及时报送上季度建设资金使用情况和本季度资金使用计划，由财政部门进行审查，作为拨付资金的依据。
　　第二十一条 建立重大事项通报制度。工程建设过程中出现重大质量事故、重大违纪问题、较大金额索赔、配套资金严重不到位、工期延误时间较长等情况以及出台有较大影响的政策规定，建设单位应及时通报相关职能部门。
　　第二十二条 州审计部门负责对州级50万元以上政府性投资项目进行审计监督（50万元以下的投资项目由县市审计部门负责审计），对项目总预算或者概算的执行、年度预算的执行和年度决算、项目竣工决算依法进行审计监督。各相关部门在各自的职责范围内协助审计机关开展对政府性投资建设项目的审计监督工作。

第四章 项目验收及产权登记

　　第二十三条 建设项目竣工后，建设单位应及时组织验收（发计委、财政局、审计局等相关部门应参加验收）。对验收程序不符合规定或项目的建设标准、规模、内容和资金使用同原批准不相符的，建设单位应在规定时间内进行整改。未经验收及验收不合格的建设项目，不得投入使用。
　　第二十四条 项目单位应于项目竣工后90日内向财政部门报送基本建设项目竣工财务决算报表。迟报或不报的，财政部门可扣收工程尾款。
　　第二十五条 财政部门委托财政投资评审机构对竣工决算进行评审，并依据评审结论出据竣工决算批复，单位据以处理帐务、办理产权登记手续。

第五章 附 则

　　第二十六条 对截留、挤占和挪用基本建设资金，擅自变更投资计划和基本建设支出预算、改变建设内容、提高建设标准以及因工作失职造成资金损失浪费的，要追究当事人和有关领导的责任。情节严重的，追究其法律责任。
　　第二十七条 本办法适用于州、县市级政府投资项目。
　　第二十八条 本办法由州财政局、州发计委负责解释，自发文之日起执行。以前与本办法有抵触的，按本办法执行