目前，我国部分基层法院，尤其是一些欠发达地区的法官“断层”和人才匮乏的现象日益突出。笔者在此略抒己见。
一、基层法官断层现状
1．人员。以笔者所在的江西省泰和县人民法院为例，泰和全县总人数为53万人，该院干警总人数71人，有法官资格的人数为44人，全县每1.21万人中有1名法官。该院近年审结案件数均在2000余件左右，案件数逐渐上升，人员却逐渐减少，案多人少矛盾渐趋突出，而44名法官之中院领导班子9人，主任科员3人，从事行政岗位法官6人，真正在审判执行一线办案的法官只有26名，占全院总人数的36.61%，占法官总人数的59.09%。
2．年龄。泰和法院50岁以上的法官有9名，占总人数的12.6%，占法官总人数的20.45%。法官年龄结构老化，青黄不接问题一度突出。年龄大的法官即将退休，案件多法官少，审判任务重，执行难度大，成为困扰基层法院审判、执行工作的主要因素。
3．资格。泰和法院30岁以下法官有9人，30至40岁有12人，40岁以上有23人。自2003年国家实行司法考试以来，每年司考过关人数屈指可数，年轻干警资格获得难度大、工作繁重，无暇复习应考。而审判工作要求组成合议庭必须有3名法官，有的审判部门只好在本院各业务庭借抽人员办案，目前泰和法院有2个部门无法组成完整的审判员合议庭。
4．职位。目前，就泰和法院领导班子成员而言，9人中年龄在45岁以下的只有2人。据不完全统计，基层法院即将出现断层现象，由于班子成员年龄相当，几年后一并相继退居二线或退休，而年轻法官一时无法补充力量，给事业带来严重影响。
5．学历。从44名法官的知识结构来看，第一学历为法律本科的9人，占20.45%，第一学历为法律专科的2人，占4.5%，其他占75.05%；从现有学历来看，研究生7人,占15.1%,法律专业本科28人，占63%，法律大专包括法院业大6人，占13%，其他占4.5%。如今国家新颁布的法律法规和司法解释越来越多，各种新类型的案件越来越多，社会对司法审判的要求越来越高，由于审判工作任务繁重，文化基础滞后将导致法律专业知识更新缓慢，难以适应新形势审判工作发展的需要。
二、基层法官断层成因
1．编制过紧。受编制限制，泰和法院的中央政法编制多年来未作调整，地方编制未增，导致一些优秀法律人才无法补充进入。
2．门槛过高。一是专业学历限制。法官法严格规定：法官任命条件既必须达到法律本科学历或非法律本科还须从事法律工作满二年。二是公务员门槛考试。基层法院进人必须在空编且当地政府批准前提下，才可报招考进人计划，所有进入人员须过公务员考试门槛，否则无法进入。
3．待遇过低。一是工作压力大；二是政治待遇低。法院及其内设机构的行政级别过低，直接影响干警个人的职级待遇。县级法院属正科级机构，与同级政府职能部门属同一级别，县级法院内部庭室在“三定方案”中没有明确为副科级，县级法院的院长是副处级，而内部庭室的主要负责人也没有被文件明确为副科级。有的基层法院副职仍为副科级待遇，至今未解决正科级待遇，庭长仍是股级。如：泰和法院副职中还有3人未解决正科待遇；三是经济待遇低。目前为止，法官的工资仍然套用公务员的工资制度，没有按照法官法的规定制定出新的工资制度。公务员条例已出台，工资福利有明文规定：级别越低，工资越低，级别越低，福利越低。
4．标准过高。一是司考门槛过高。二是法官任命档次高。基层法院审判员、副庭长、庭长、副院长等职位均由县人大常委会任命，形式规格要求与政府部门主要负责人的任命一样严格，而级别甚低。
5．风险过高。随着各类案件的不断增加，新的法律法规和司法解释不断出台，法官必须加强学习、与时俱进；随着中央提出建设社会主义和谐社会，要求法官办案既要追求法律效果，又要追求社会效果，必须讲究两个效果的有机统一；随着监督法的出台，人大对法院的监督力度逐渐加大；随着法院内部的分权制衡、案件评查、差错及错案责任追究等制度的出台，法官办案要求越来越规范，执行力度也越来越大……法官面临着方方面面的督办、指责和评议，其压力大、任务重、责任大、风险高。
三、解决法官断层问题之建议
1．延长法官退休年龄。国外有法官干到80岁，我国香港地区也规定，法官的任期受法律保护，只会在已达到65岁退休年龄时离任，法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，才可经过严格的程序予以免职。而按照我国的法官法规定，担任法官年龄不得低于23岁，对法官的退休年龄没有明确规定，但各地都是参照公务员的退休年龄，即男60岁、女55岁的标准要求法官退休。众所周知，法院是个业务部门，法官所从事的职业具有很强的专业性、理论性、实践性，如果法官与其他公务员的退休年龄一样，实在太可惜。60岁的法官相对年轻法官有经验，相对中年法官有时间，正是干事业的时节。笔者认为，对于身体状况好、业务精通、能力强、经验丰富的法官，应适当延长退休年龄。这不仅可以缓解基层法官青黄不接缺人现象，而且有利于审判事业顺利进行。
2．延长法官退位年龄。法院肩负着依法治国的神圣使命，一大批优秀领导层法官身负重任，不仅具有丰富管理经验，而且具有一定的法律专业知识，是法院的核心力量，既是管理者、又是实施者。加之法院年轻法官少的现状，这批管理者可以在此发挥传、帮、带作用，可以缓解法官空缺现象，有利于工作正常有序进行。
3．增加政法编制。一是调整政法编制。各地政法编制的合理调整应以各县市区人口数和历年来案件数量多少为依据；二是增加地方事业编制。因法院政法编制有限，现有基层法院在岗干警偏少，案源又多，加之法院肩负着执行的职能，急需增加办案辅助人员（工勤编）。
青岛市行政执法错案责任追究试行办法
山东省青岛市人民政府
青岛市行政执法错案责任追究试行办法
青岛市人民政府
第一章 总则
第一条 为促进和监督行政机关及其工作人员依法行使职权，提高依法行政水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，预防和减少行政执法错案的发生，根据国家有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 本办法所称行政执法错案（以下简称错案），是指行政机关（含法律、法规授权或者行政机关委托行使行政执法权的组织，下同）及其工作人员在行政执法活动中有下列情形之一被依法确认违法的案件：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由行政强制措施的；
（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（五）违法实施罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（六）违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（七）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
（八）侵犯法律、法规规定的经营自主权的；
（九）拖延或者拒绝履行法定职责的；
（十）损害公民、法人和其他组织人身权、财产权的其他违法行为。
第三条 本办法所称行政执法错案责任追究，是指对造成错案的工作人员依照本办法的规定追究其行政责任。
第四条 错案责任追究，应当坚持实事求是、责罚相应和教育与处罚相结合的原则。
第二章 追究机关和机构
第五条 错案责任追究机关按以下规定实施管辖：
（一）市（区）和乡（镇）人民政府的错案，由各自的上一级人民政府管辖；
（二）人民政府的工作部门及派出机构的错案，由同级人民政府管辖；
（三）实行垂直领导的工作部门（含派出机构）的错案，由其上一级主管部门管辖。
第六条 错案责任追究机关所属的法制工作机构，是本机关实施错案责任追究的机构，具体负责错案责任追究工作。其主要职责是：
（一）组织宣传、贯彻本办法；
（二）依照本办法规定受理、审查错案；
（三）依照本办法规定确认错案责任和提出处理建议；
（四）监督、指导、协调下级错案责任追究机构的工作；
（五）法律、法规、规章规定的其他职责。
第七条 各级行政监察、人事等部门依照各自的职责，协同错案责任追究机构做好错案责任追究工作。
第三章 错案的受理和责任确认
第八条 凡属下列情况之一的案件，错案责任追究机构应当进行审查：
（一）经人民法院终审裁判撤销、变更或责令履行具体行政行为的；
（二）经行政复议机关决定撤销、变更或责令履行具体行政行为，且复议决定已生效的；
（三）其他途径发现的行政违法案件。
第九条 经错案责任追究机构审查，符合本办法第二条规定予追究错案责任的，错案责任追究机构应当立案。
第十条 错案责任追究机构对立案的案件应当进行全面调查，并根据本办法第十一条的规定，进行错案责任确认。
第十一条 错案责任按以下原则确认：
（一）行政执法人员独立行使职权造成错案的，由该行政执法人员负直接责任。
（二）行政执行人员二人以上共同行使职权造成错案的，由主办人员负主要直接责任，其他人员负次要直接责任。共同主办的都负直接责任。
（三）经行政机关主管领导审核、批准的行为造成错案的，审核的领导负主要领导责任，批准的领导负重要领导责任。
（四）行政机关的主管领导审核行政行为时，如自行改变行政执法人员的合法意见造成错案的，审核的领导负直接责任，批准的领导负主要领导责任。
（五）行政机关主管领导批准行政行为时，如自行改变行政执法人员的合法意见造成错案的，批准的领导负直接责任。
（六）经行政机关领导集体研究决定的行政行为造成错案的，主持研究的领导负主要领导责任，其他参与研究的领导负重要领导责任。
（七）因技术鉴定人员错误鉴定造成错案的，技术鉴定人员负直接责任。
第四章 追究程序
第十二条 错案责任追究机构应当自立案之日起60日内向同级行政监察部门、错案责任人所在单位提出错案责任确认意见及政纪追究与经济追偿建议。
第十三条 行政监察部门、人事部门、责任人所在单位根据错案责任追究机构提出的政纪追究建议，调查、复核错案责任人的责任，并应当按照管辖范围在接到建议书之日起30日内依照国家有关规定和本办法对责任人给予行政处分。并于结案之日起10日内将处分决定及执行等情况
报错案责任追究机关备案。
第十四条 错案责任人所在单位根据错案责任追究机构提出的追偿建议，调查、复核错案责任人的责任，并应当自接到建议书之日起15日内依法对责任人实施经济追偿。并于实施经济追偿之日起10日内将经济追偿决定及执行等情况报错案责任追究机关备案。
第十五条 对不执行、不正确执行或者拖延执行经济追偿建议的单位，由错案责任追究机关责令有关单位限期作出经济追偿决定；情节严重的，由错案责任追究机构提请同级行政监察部门对有关责任人给予行政处分。
第十六条 被追究错案责任的行政机关工作人员，对错案责任确认、行政处分或经济追偿有异议的，可以在接到处理决定书之日起15日内，向作出决定的机关或上级机关提出申诉。申诉期间不停止处理决定的执行。
第五章 追究方式
第十七条 错案责任人有故意或者重大过失的，应当依照本办法给予行政处分，其中错案导致行政赔偿的，应当依照本办法责令错案责任人承担部分或全部赔偿费用。
错案责任人构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
第十八条 对错案责任人应当给予行政处分的按下列规定执行：
（一）对直接责任人，情节较重的给予记过或记大过处分；情节严重的给予降级以上直至开除处分。
对次要直接责任人，比照主要直接责任人从轻、减轻处分。
（二）对负主要领导责任的责任人，情节较重的给予警告或记过处分；情节严重的给予记大过以上至撤职处分。
（三）对负重要领导责任的责任人，情节较重的给予警告处分；情节严重的给予记过或记大过处分。
第十九条 行政执法错案导致行政赔偿的，对责任人进行政纪追究时应酌情考虑赔偿数额，赔偿费用在5万元以上的应当从重处分。
第二十条 错案责任人应当承担赔偿费用的，按下列规定执行：
（一）直接责任人，承担全部赔偿费用的40％至100％，直接责任人为2人以上的，主要直接责任人，承担30％至90％的赔偿费用；次要直接现任人，承担10％至30％的赔偿费用。
（二）负主要领导责任的责任人，承担30％至90％的赔偿费用。
（三）负重要领导责任的责任人，承担10％至30％的赔偿费用。
每个责任人承担赔偿费，最高不超过责任人上一年度工资总额的一半。
各责任人承担的赔偿费总额不超过国家赔偿费总额。
第二十一条 行政赔偿案件依法应当对赔偿义务机关进行追偿的，财政部门应当在核拨赔偿费用之日起10日内，向同级人民政府提出责令赔偿义务机关承担赔偿费用的请示，由同级人民政府错案责任追究机构审核后报政府决定执行。
第六章 附则
第二十二条 本办法具体执行中的问题由青岛市人民政府法制局负责解释。
第二十三条 本办法自公布之日起施行。
1997年6月30日
