消费者权益保护与民生法治
黄卫
重视民生是中国共产党和本届政府执政理念的一个鲜明特征。十七大报告中，胡锦涛书记将“民生”精辟的阐述为 “学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，简单的说就是老百姓的衣食住行娱，衣食住行娱离不开消费，胡总书记把消费者权益保护提高到了民生建设的高度。温家宝总理在2008年政府工作报告中，强调“要让人民群众买的放心、吃得放心、用的放心”。买、吃、用都是消费的内容，政府对民生的重视实际上也对消费者权益保护提出了新的目标。党和国家都表明了对民生的重视，重视民生离不开对百姓消费活动的重视和对消费者权益的法制保障。
一、消费者权益保护与民生法制建设的关系
《辞海》中把“民生”解释为“人民的生计”，这符合新时期党和国家“以人为本”的治国理念。在实际生活中就是老百姓的衣食住行娱，老百姓的衣食住行娱都离不开消费，所以消费是民生的内容之一，消费者权益的法制保护也是民生法制建设的重要内容。
（一）“以人为本”是消费者权益保护和民生法制的共同理念
每一个人都离不开消费，每一个人都是消费者。“以人为本”的执政理念要求“以民为本”，要求保护老百姓的利益，保护消费者权益正是保护老百姓的消费利益。对消费者权益的保护体现国家重视老百姓的利益，是执政党代表最广大人民利益的执政理念的直接体现，也是党和国家坚持“以人为本”的执政理念的最好体现。
“民生”自古以来就有着不同的含义。新中国成立后，民生概念在国家发展层面上发生了质的变化，民众利益被放在了国家建设的首位，彻底改变了传统的狭隘的少数人的范围，使民生之“民”成为人民大众。党的十六大以来，民生更是被放在了突出的位置，“立党为公、执政为民”理念被深深贯彻于国家执政理念中，新时期的民生理念突出地体现为 “以人为本”。民生建设需要法制保障，在法制建设中将老百姓利益放在首位，切实保障民生利益，将“以人为本”的理念落实其中，让老百姓真正感受到实惠。
（二）消费者权益保护是民生法制建设中不可或缺的内容
民生基本内容就是老百姓的衣食住行娱，而衣食住行娱都离不开消费，消费是民生的具体表现。民生建设的直接目的是让老百姓过上幸福的生活，普通百姓创造了大量的物质和精神财富，需要得到相应的回报，最直接的体现就是满足其物质和精神的需求，而消费就是满足人们这种需求的直接方式。因此可以看出，消费是民生的内容之一。
民生法制建设囊括了民生广泛的内容，消费者权益属于民生的内容，当然也是民生法制建设的内容。缺少消费者权益保护法制体系的民生法制体系是不完整的，《民法通则》所规定的民事权利以外的消费行为将得不到有效地保护，消费所获得的权益也将得不到有效地保护。因此，民生法制体系缺少了消费者权益保护的内容将不完整。
（三）民生法制建设为消费者权益保护提供了最有效的保障手段
消费者、民间团体、相关行业组织、政府职能机构等共同组成了消费者权益保护的组织体系，在消费者权益保护中发挥着不同的作用，通过自我救济、社会救济、法制救济等多种形式进行消费者权益保护。消费者权益受损时，消费者会通过各种私力救济手段进行自我救济，但是，私力救济作为以个人为基础的救济手段有很大的局限性，当私力救济不能解决实际消费问题时，以国家公权力为保障的法制手段，是所有救济手段中最有效的保障手段。因此当民生法制建设不断完善时，实际上就给消费者权益保护提供了一个有效的保障，使消费者权益得到最大的维护，消费者就能更好的行使自己的权利，取得更多的利益，为民生发展提供有效的助力。
推进民生建设，需要健全的制度、完备的法律和有效的运行机制来保障，法律保障是推进民生建设的最根本保障。而今，提出民生法制建设的根本目标就是推动民生建设，为民生建设提供强有力的保障，也为消费者权益保护提供了一个强有力的保障手段。
二、消费者权益保护现状对民生建设的阻碍
消费者权益保护是民生法制建设的重要内容，随着我国社会经济的发展与转型，社会矛盾日趋突出，在消费者权益保护方面也凸显出一系列问题。
（一）消费者权益损害呈加重趋势严重阻碍了民生建设
1.社会消费形势的发展使消费者权益保护的难度日益加大
随着市场经济的发展与科技的进步，社会消费形势的发展给消费者权益保护带来了许多难题。这些问题具体表现为：一方面，消费品种类复杂多样超出消费者的认识。市场提供给消费者消费的商品和服务日渐丰富，又加上高科技不断渗透于消费领域，新产品层出不穷，情况错综复杂，消费者对新事物的了解有限，一时难以适应。另一方面，消费领域的不断扩展增加了消费者权益保护的难度。现在消费者的消费形式已经超出了传统的吃、穿、用，已经渐渐的发展到衣食住行娱等各个生活领域，随着消费领域的不断拓展，各种侵犯消费者权益的方式也不断产生，让消费者防不胜防。
在多元化的消费时代，消费者权益面临着时时处处被侵犯的危险。随着消费形势的发展，消费者权益被侵犯的情况也体现出新的特点。一方面，侵犯消费者权益的形式已经不再仅仅是单方面侵犯消费者某种权益，而变成了多方面侵犯消费者多种权益。另一方面，大范围的消费者权益被侵犯时有发生。例如“三鹿奶粉”事件、三聚氰胺牛奶事件等等全国范围的消费者权益侵犯影响重大。
2.近年来消费者投诉案件形式越来越复杂，消费者权益受损状况堪忧
2008年全国消协组织共接待来访和咨询438万人次，受理消费者投诉案件638477件。以往投诉量大的部分商品和服务投诉下降，新兴行业的商品和服务投诉逐渐上升，投诉热点在悄然发生变化，例如移动电话投诉下降了16.9%，电信服务投诉下降了18.1%；而营销合同的投诉上升了50.2%，服务类中的销售投诉上升了31.9%，，互联网投诉上升了12.3% 。这说明投诉的热点难点范围在扩大，侵权的方式更加复杂化和多样化。一些商品和服务投诉的上升与2008年的社会热点有一定的联系。例如三鹿奶粉事件带来整个食品行业的诚信危机，食品消费投诉上升。一些人借北京举办奥运会之机进行诈骗，以抽奖的名义设骗局或利用电视购物、网络购物等手段推销假冒伪劣商品或“山寨”产品，诱使消费者上当。金融风暴等因素导致房价下降使得购房纠纷增多。从总体来看，近几年消费者权益投诉案件的总量是在呈下降趋势。但是，应该看到的是下降的只是原来的一些商品买卖与服务行业，而网络消费、营销服务等涉及到消费者衣食住行各领域的新兴行业仍然呈上升趋势，相关部门对新兴行业的消费者权益保护和重视力度不够。同时影响生命健康安全的衣、食、住等重大消费问题也越来越突出，对重大消费者权益危害事件应急处理机制不完善，导致消费者权益得不到保障。
（二）传统法制体系对消费者权益保护范围规定不合理
消费者权益保护范围是一个国家消费者法制体系的关键内容，随着时代的发展，消费者权益保护范围也应该不断地发展。在党和国家高度重视民生建设的情况下，传统法制规定的消费者权益保护的范围明显不合理。具体如下：
1.消费者“生活消费”的范围不明确
《消费者权益保护法》第2条规定，消费者是指为生活需要而购买，使用商品或接受服务的人。《消费者权益保护法》中提出了“生活消费”，但是在整个消费者权益保护法制体系中都没有对生活消费做出具体的规定，这成为产生消费者权益纠纷的主要原因之一。2008年，食品、房屋装修建材和汽车成为消费者商品投诉类的三大热点；电视购物、医疗服务、互联网交易、银行储蓄服务成为消费者服务投诉类的四大热点 。在这些投诉中出现了许多消费者提出侵权赔偿时商家以该物品或服务不属于生活消费的范畴为由拒绝按《消费者权益保护法》赔偿的情况；除此之外，还有引起社会广泛关注的“王海现象” 案件，知假买假是否是“生活消费”。生活消费涉及的都是民生问题的重点内容，因此我们可以看出对“生活消费”的界定是事关消费者权益保护的重大问题。有学者提出以购买商品的目的和动机作为界定消费者的标准，其中具体的判断标准为“经验法则” 。作为国家公权力行使机关的肯定不能依据“经验法则”来断定，那么如何确定 “生活消费”是解决消费者纠纷的重要内容，也是民生法制建设中需要明确的重要内容。
2.消费者权益保护仅限商品买卖与服务性消费范围
党的十七大将“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”确定为改善民生的目标，这是民生建设长期不断探索总结出来的成果，也是民生建设进行的理论指导方向。现行法律基于生活消费对消费者消费的范围限于商品买卖及服务性消费，消费是民生建设的重要内容之一，从十七大提出的民生建设要求来看，消费者权益保护体系对消费仅限于商品买卖和服务性消费明显具有其狭隘性。对民生建设中涉及到的学、劳、医、养、住等内容并没有纳入消费者权益保护中，其中也有消费的内容，这就使百姓的消费利益得不到合法的保护。在民生建设不断走上系统化、理论化的道路的同时，作为民生法制的内容的消费者权益保护也应该不断地完善其保护范围，这样才能为民生建设发展起到助推作用。在民生法制建设的过程中，消费者权益保护法制体系也要以“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为保障目标，以图实现消费者权益保障的最大化。
（三）国家权力机关在消费者权益保护方面未能充分发挥作用
1.立法滞后未能适应消费发展
在民生法制建设中，保障民生最基本的手段是立法上的完善。从现行法律体系来看，消费者权益保护法制体系明显不足：一方面，立法的滞后性表现在新兴消费领域。我国已先后颁布了《消费者权益保护法》、《商标法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《环境保护法》、《广告法》、《产品质量法》等一系列法律，形成了基本消费者权益保护方面的体系，但是涉及服务领域、网上消费领域、营销合同领域等非传统商品领域保护消费者权益的法律法规却很少。网络购物等新兴消费领域虽然提供了方便快捷的消费渠道，但是目前相关方面的立法还相当欠缺，不能充分保护消费者权益。另一方面，立法的滞后性表现在现行法律的相关规定。现行消费者权益保护法律体系表现出对新消费问题适用模糊、法律强制力不高、对损害消费者权益的案件处理和打击的力度不够，威慑力不足等众多问题。
消费者权益保护的基础是有法可依，现行消费者权益保护相关法律已经滞后于消费的发展，这样不仅不利于消费者权益保护，还对整个民生建设造成严重的阻碍，完善消费者权益保护立法，是民生法制建设的重要内容。
2.消费者权益保护执法中问题突出
消费者权益保护的执行是指对《消费者权益保护法》的执行和对消费者权益保护案件的裁决执行。对法律的执行与相关政策的贯彻是直接影响消费者权益保护的实际效果的重要因素，但实际生活中却存在大量问题：
（1）司法程序不利于消费者维权
众所周知，司法诉讼途径是消费者依法维权的强力保障，是消费者权益保护的最后防线。但目前我国的诉讼制度比较传统，消费诉讼主要是由消费者个人提起，而且没有适用于消费者群体诉讼的程序，这种诉讼制度已经不适应消费者维权的实践需要。例如对于发生消费纠纷时的举证责任没有做出专门规定。消费者本来在消费纠纷中就处于弱者的地位，为了举证，特别是高额的商品检测费用往往超过纠纷商品本身的价值，使消费者对诉讼维权望而却步。针对小额消费纠纷和群体性诉讼，虽然有的审判机关已经在积极探索、尝试灵活便捷的诉讼方式，但就全国来说，还没有建立适合这些消费纠纷特点的诉讼制度，烦琐的诉讼程序、漫长的诉讼时间、艰难的消费者举证、成本过于高昂等问题严重地限制了诉讼作为消费者权益保护最后防线的作用。
（2）消费者权益保护案件执行困难
消费者权益保护案件表现出案件数量多、标的小、涉及面广的特点，导致了消费者保护案件在执行时相当困难。具体表现在：首先，执行成本高难以执行。消费者权益保护案件基本上都是在基层法院执行，对于全国众多的基层法院有限的办案经费来说，消费者权益案件的执行往往比较困难。其次，行政机关执行精力有限。虽然说工商行政机关对消费者权益保护越来越重视，但是毕竟工商行政机关的执行精力有限，而且也只能对城市消费者权益案件进行必要的执行，这样就会忽略掉大量的消费者权益侵犯案件，特别是农村的消费者案件。再次，消费者协会执行权力很小。消费者协会作为全国消费者权益保护的最大团体也是消费者自己的团体，通常只是在一般消费者权益纠纷中起调解作用。
在救济机制缺位或者运转失灵的情况下，法律赋予消费者的权利无从得到实现，保护消费者的权益成了一句苍白无力的口号，也恰恰是因为多数消费者的“忍气吞声”，在某种程度上也纵容了不法商家兜售假冒伪劣商品、提供劣质服务，使消费者权益受到更深的侵害，这样就产生了一种恶性循环 ，如果持续下去将严重影响市场经济秩序和民生建设。民生法制建设为消费者权益保护提供了契机，为消费者权益保护提供保障的有效手段，这将有利于市场经济的有效运行和民生建设的顺利进行。
3.公权力机关对消费者权益保护组织体系规划不尽科学
消费者权益保护不仅需要有健全的消费者权利保护法律体系、行之有效的救济方式和强有力的执行能力，还需要以国家强制力为后盾。但是也要注意，司法保护只是消费者权益保护途径之一，还要充分运用法律规定的其他救济渠道，使各个保护消费者权益的机构和组织协同作战和协调一致，才能最大限度地发挥消费者权益保护的整体能力，实现最佳的法律保护效果。
我国消费者权益保护组织体系比较的散乱，职权划分不清，缺少有效的规划严重影响了我国消费者权益的保护。我国消费者权益保护的现状是依靠行政机关在发挥主要作用，而消费者协会起辅助作用，其他的消费者权益保护组织发挥的作用微乎其微。造成这种状况的原因主要是对消费者协会的定位不正确，消费者协会带有很大的行政性和附属性，可发挥的作用有限。从发达国家消费者权益保护的成功经验来看，我们可以了解到消费者保护不是仅靠一个阶层的努力就能达到的目标，它需要整个社会各个阶层的全面参与，才能形成完善、有效消费者保护组织体系。而随着我国对民生建设的越来越重视，消费者权益保护这种状况已经暴露出他的缺点，我国应该建立起一套合理的消费者权益保护组织体系，来适应民生建设的需要。在民生法制建设中，确定一套适合我国国情的消费者权益保护组织体系势在必行。
4.消费者权益受损救助的不足
（1）消费者权益受损赔偿规定不明确
例如第11条规定：“消费者享有获得赔偿的权利”。但如何赔偿，却没有具体规定，其他有关法规的规定，或者是没有具体规定。
（2）消费者权益受损行政救济的缺失
中国银行总行异地直贷业务管理暂行办法
中国银行
中国银行总行异地直贷业务管理暂行办法
中国银行
第一章 贷款的目的、定义和作用
第一条 为了贯彻执行总行“四重”发展战略，集中调控和运用信贷资金，进行全系统战略性市场开发，增强全行综合竞争实力，总行决定由总行信贷业务部开展直接贷款业务，称为总行异地直贷。
第二条 总行异地直贷业务的作用。
一、贯彻执行国务院制定的国民经济区域发展战略和产业政策，支持国家重点开发项目；
二、按照“四重”原则，发挥总行对信贷资金的调控作用，支持有关分行争取优质客户，扩大市场份额；
三、完成国家交办的特定贷款任务。
第二章 贷款对象和资金来源
第三条 总行异地直贷贷款的对象包括：
一、国家级大型国有企业和企业集团；
二、有借款资格的政府部门；
三、在国内外有影响的跨国公司、大型外商投资企业和企业集团；
四、有效益、有市场的大型民营企业(净资产或股东权益达2亿元以上者)；
五、中国银行转贷款的借款人；
六、符合国家区域经济发展战略或产业政策的大型基础建设项目、固定资产投资项目或工业开发项目。
第四条 异地直贷以总、分行联贷为主，即贷款指标和资金由总、分行共同安排。对于存贷比和资金确有困难的分行，经总行审查，确认项目对提高总、分行经济效益起积极作用，也可由总行安排有关分行的信贷指标和资金。
第三章 贷款条件
第五条 异地直贷项目必须符合国民经济区域发展战略、总行“四重”原则和国家产业政策，至少应符合其中一项。
第六条 借款人应符合本办法第三条的要求。
第七条 贷款金额原则上每笔不少于1亿元人民币或0.2亿美元，或者与0.2亿美元等值的其他外币。
第四章 贷款的申请
第八条 总行异地直贷的业务执行部门为总行信贷业务部。
第九条 贷款申请程序如下：
一、异地直贷的申请人必须首先向其注册地(住所地)分行提出借款申请(位于北京市的企业除外)，但以下情况可由借款人直接向总行信贷业务部提出申请；
(一)贷款金额大于5亿元或1亿美元(或与1亿美元等值的其他外币)；
(二)项目对改善中国银行地区或行业市场地位有重大意义。
二、凡申请使用总行异地直贷的借款人须提供中银信管[1997]92号要求的有关文件和材料，供银行审查，主要包括：
(一)贷款申请书。如系外商投资企业或股份制企业，则需附该企业董事会关于申请贷款的决议以及企业章程和验资报告。
(二)项目建议书、可研报告批复。
(三)配套资金来源及承诺函。
(四)配套工程落实情况。
(五)经环境保护部门认可的环境影响报告书。
(六)抵押或担保落实文件。
(七)还款来源和还款资金落实文件。
(八)借款人最近三年的财务报表。
(九)企业用款及还款计划时间进度表。
(十)总行要求的其他有关文件。
三、有关分行对借款申请进行初审，并书面向总行推荐初审合格的项目，提交书面评审材料，包括有关借款人的授信情况、财务状况、经营管理状况、偿债记录、与中国银行的合作关系以及项目将带来的综合效益等内容。
四、总行信贷业务部对上述材料进行复审，在一周内作出是否受理的决定，并书面通知有关分行。
五、总行信贷业务部将受理的项目列入拟批项目清单，根据先重点、后一般的原则制定贷款计划，各业务处按照计划和正常贷款程序办理有关评审事宜。
六、有关分行按照中银信管[1997]92号文件规定的格式和内容报送贷款项目的评审意见，以及对借款人的信用评级和统一授信材料。
七、总行信贷业务部复审分行上报材料，必要时去项目现场作实地考察，对所报项目提出书面审查意见，对合格的项目办理报批手续，并根据分行报送的基础材料及本部门所掌握的借款人的情况对借款人进行信用评级和统一授信。
第五章 贷款的批准
第十条 项目审查完成后，总行信贷业务部按照“审贷分离”的原则，将审查材料抄送总行信贷管理部审批或报批，同时将本部门初评的借款人信用评级和统一授信材料报总行信贷管理部审查核定。
第六章 签订借款合同
第十一条 总行异地直贷借款合同由总行信贷业务部、借款人和代管行三方共同签署；如项目不需分行代管，则由总行信贷业务部和借款人签署。
第十二条 总行异地直贷借款合同应在中国银行借款合同范本的基础上补充以下内容：
一、借款人除在代管行(或总行营业部)开立贷款账户、存款账户外，还应开立还款保证金账户及其他账户，存入存款并办理结算及其他中间业务。
二、借款人承认并同意，贷款人在借款合同项下的全部权利均可由其委托有关分行(即代管行)代为行使。
三、贷款人或代管行根据有关借款合同的具体情况要求补充的其他内容。
第七章 签订代管协议
第十三条 总行信贷业务部有权为总行直贷项目选定代管行，委托其实施经常性的贷后管理。为了明确总行和代管行之间的责任和权力，双方应就每笔异地直贷签订代管协议。
第十四条 代管协议的范本由总行信贷业务部提供，如有特殊情况，协议条款可与代管行具体商定。
第十五条 代管协议应明确以下内容：
一、如总行信贷业务部与代管行在同一借款合同项下向借款人提供联合贷款，则借款人偿付的到期本息应按贷款比例分别转付总行和代管行。
二、如总行和代管行就同一项目分别在不同借款合同项下向借款人提供贷款，除需确保国外转贷款的第一偿债责任外，其余贷款的还款次序一律先总行、后分行。
三、代管行不得利用总行异地直贷贷款顶替该行已发放的贷款，否则将给予严肃处理。
四、总行根据对代管行实施代管业务目标考核的结果，分等级发放代管费。
第十六条 代管行不得以任何形式就总行直贷项目为借款人出具担保。
第八章 贷款的使用
第十七条 借款合同和代管协议签订后，借款人须在代管行(如无代管行，则在总行营业部)开立存款账户。
第十八条 总行信贷业务部根据借款人的用款计划，将有关款项划至借款人在代管行或总行营业部开立的存款账户。
第十九条 代管行应按照借款合同规定的用途，逐笔审查用款，确保贷款不被挪用。如无代管行，则由总行信贷业务部负责审查。
第九章 贷款的偿还
第二十条 借款人须在代管行开立还款保证金账户，在本息到期日前三天内，存入不少于当期还本付息所需的资金，由代管行按时向总行信贷业务部还本付息。如无代管行，则在总行营业部开户并存款。
第二十一条 贷款到期，借款人无力偿还时，代管行应及时帮助借款人改善经营管理和债务结构，同时向总行信贷业务部报告实际情况。对催收无望的，要及时追索担保人责任。凡办理实物抵押的，则按总行财会部的有关规定妥善处理抵押物，以偿付贷款本息。
第二十二条 借款人要求贷款展期，应按信贷业务部贷款展期审批程序办理。
第十章 贷款的管理
第二十三条 总行和代管行应建立健全管理制度，对异地直贷项目实施规范化管理，根据每笔贷款的特点设计具体管理办法：
一、专管员制度。总行和代管行均应对每笔总行直贷项目设置专管员，并制定相应管理制度，规定专管员的职责，规范管理工作。
二、贷前考察制度。总行的专管员应对项目进行现场考察，核实分行的初审意见，进一步了解借款企业和项目的真实情况，规避项目风险。
三、贷后检查制度。总行应不定期抽查贷款的使用和管理情况，对抽查中发现的违规违纪等不良行为，将通报批评，限期纠正；对情节严重者，可酌情处罚。
四、台账和统计制度。总行异地直贷贷款的批、用、还、余及不良贷款情况均列入总行信贷业务部相关统计报表，按省考核。总行信贷业务部对异地直贷实行单独统计，并按借款人所在省份编制报表。总行和代管行均应按总行有关规定，就代管项目设置台账，并定期对账。
五、定期报告制度。代管行应每半年向总行信贷业务部提供有关借款人的财务状况、贷款使用情况、存款和结算等中间业务的开展等情况的书面报告，或按总行信贷业务部的要求，提供所需情况报告。
六、项目总结制度。项目贷款执行完毕，代管行应对项目进行总结，并形成书面总结报告，报送总行。总行的项目专管员应完成项目代管情况的评价报告，纳入项目档案，并办理项目结清手续。
七、目标考核制度。总行将制定目标考核和奖惩制度，根据贷款的收息率、综合效益、代管行实际管理水平、书面报告的情况、抽查记录等对代管行和专管员进行量化考核，并根据考核结果发放代管费。考核结果将成为总行有关业务处、有关分行及专管员个人业绩考核的重要组成部分
。
八、总行异地直贷及联贷项目库制度。应资产负债管理部的要求，制作用款、还款资金流量表，指定专管员按期更新并发送资产负债管理部。
第二十四条 总行异地直贷项目档案的设置和管理应按总行信贷管理部制定的《中国银行信贷档案管理办法》要求执行。
第十一章 联贷贷款的转让
第二十五条 根据代管行提出的申请及总行有关部门审查批准，总分行联贷贷款中总行承担的部分允许转让给代管行。
第十二章 附则
第二十六条 本办法自下发之日起执行。
第二十七条 本办法由总行负责解释和修订。
1998年10月15日
