拉萨市地方性法规制定程序的规定
西藏自治区人大常委会
拉萨市地方性法规制定程序的规定
西藏自治区人大常委会
（拉萨市第五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议1991年9月12日通过 1991年10月25日西藏自治区第五届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 立法计划的编制
第三章 立法议案的提出和处理
第四章 法规草案的起草和提请审议
第五章 审议通过和公布实施
第六章 修改和废止
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了做好拉萨市地方性法规的制定工作，促进社会主义法制建设，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《西藏自治区地方性法规制定程序》的有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称的拉萨市地方性法规，是指由市人民代表大会及其常务委员会制定，报经西藏自治区人民代表大会常务委员会批准后公布施行，在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。
本地方性法规，根据不同内容，可以采用条例、规定、办法、决定、规则、细则等名称。
第三条 本市制定地方性法规的范围：
（一）为保证宪法、法律、行政法规、西藏自治区地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行，需要制定地方性法规的；
（二）法律、法规规定可以制定地方性法规的；
（三）有关保障公民的基本权利、义务和其他重要事项，国家和自治区尚未制定法律、法规，根据本市实际情况需要制定地方性法规的；
（四）市人民代表大会及其常务委员会认为需要制定地方性法规的。
第四条 地方性法规应当符合下列要求：
（一）以宪法、法律、行政法规和西藏自治区地方性法规为依据，并不得与其相抵触；
（二）基本内容应包括：立法目的、法律依据、适用范围、基本原则、权利义务、法律责任、生效时间及组织实施机关等；
（三）符合本市的具体情况和实际需要，切实可行；
（四）结构严谨、条理清楚、用语准确、文字简明扼要、符合规范；
（五）与本市其他地方性法规的有关规定相一致。
第二章 立法计划的编制
第五条 市人民代表大会换届后六个月内，市人民政府、市人民代表大会各专门委员会以及市中级人民法院、市人民检察院，应向市人民代表大会常务委员会报送新一届人民代表大会任期内的立法计划，经市人民代表大会法制委员会汇总，并同有关机关协调后，编制新一届人民代表大
会任期内制定地方性法规的计划，报经市人民代表大会常务委员会主任会议审定后实施。
第六条 根据立法计划的要求，有关机关应于每年第四季度向市人民代表大会常务委员会报送下一年度立法计划。
第七条 地方性法规制定计划在执行中需要调整的，由市人民代表大会常务委员会主任会议决定。
第三章 立法议案的提出和处理
第八条 市人民代表大会举行会议的时候，大会主席团、代表大会常务委员会、各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院以及代表十人以上联名，可以提出属于市人民代表大会职权范围内的立法议案。
第九条 市人民代表大会闭会期间，常务委员会主任会议、代表大会各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院以及常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的立法议案。
第十条 代表大会主席团、常务委员会及主任会议、各专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院向代表大会或者常务委员会提出的立法议案，须分别由主席团常务主席、常务委员会主任、专门委员会主任委员、市长、院长、检察长签署，并附地方性法规草案和说明。
人民代表、常务委员会组成人员提出的立法议案，可以不附法规草案和说明，但需要说明提出议案的理由、法律依据和主要内容。
第十一条 向代表大会提出的立法议案，由主席团决定处理办法；向常务委员会提出的立法议案，由主任会议决定处理办法。
立法议案经批准后，根据法规的性质、内容、适用范围等情况，分别交有关机关处理。
第四章 法规草案的起草和提请审议
第十二条 地方性法规草案的起草机关：
（一）属于代表大会常务委员会或主任会议提出的，由常务委员会办事机构或者代表大会有关的专门委员会起草；
（二）属于代表大会专门委员会提出的，由有关的专门委员会组织起草，也可以会同有关机关共同起草；
（三）属于市人民政府或者市中级人民法院、市人民检察院提出的，分别由市人民政府或者市中级人民法院、市人民检察院组织起草；
（四）属于人民代表、常务委员会组成人员提出的，可以由主席团或者常务委员会决定，交有关机关代为起草，也可以由提案人起草或者委托他人代为起草。
第十三条 起草地方性法规草案，应当深入进行调查研究，发扬民主，广泛征求各有关方面的意见，做好论证及与有关部门的协商、协调工作，法规草案起草阶段协调工作由起草机关负责。
第十四条 提请审议的法规草案除按照本规定第十条的要求办理外，还须有藏汉两种文字的提请审议报告、法规草案及说明。必要时应附有关参考资料。
提请常务委员会会议审议的地方性法规草案和说明，提请审议的机关应当在常务委员会会议举行前一个月报送常务委员会。
第十五条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院以及常务委员会组成人员起草的地方性法规草案，由有关的专门委员会进行初审，并经法制委员会审查后，提请常务委员会主任会议审查，决定是否提请常务委员会审议。
各专门委员会起草的地方性法规草案，经法制委员会初审后，提请常务委员会主任会议审查，决定是否提请常务委员会会议审议。
常务委员会办事机构或者代表大会专门委员会代表主任会议起草的地方性法规草案，由主任会议审查，提请常务委员会会议审议。
第五章 审议通过和公布实施
第十六条 市人民代表大会及其常务委员会审议法规草案时，由提请立法的机关负责人作法规草案说明，并听取意见，回答询问；必要时由代表大会法制委员会作审查结果的报告。
第十七条 常务委员会审议地方性法规草案时，应主要就法规草案的必要性、合法性、可行性、规范性等进行讨论和论证。
常务委员会认为需要作较大修改的地方性法规草案，由提请立法的机关修改。
常务委员会认为制定地方性法规条件不成熟的，可以将法规草案退回提请立法的机关。
第十八条 地方性法规草案经过审议，意见基本一致时，交付表决；如常委会组成人员对重要问题有不同意见，或者修改意见较多，本次会议不能表决时，由法制委员会会同有关机关根据会议审议意见进行论证、修改、并提出修改说明，经主任会议决定，提请下一次或者以后的常务委
员会会议再行审议决定。
需要提请市人民代表大会审议的地方性法规草案，由常务委员会决定。
提请代表大会审议的地方性法规草案经过大会审议，可以交付表决，也可以授权其常务委员会审议制定。
第十九条 地方性法规草案交付表决前，提请立法的机关要求撤回的，应书面陈述理由，报代表大会主席团或者常务委员会主任会议决定。
第二十条 表决地方性法规草案应以草案的最后文本为准，由代表大会全体代表或者常务委员会全体组成人员的过半数通过。
表决可以采用举手方式，也可以采用其他适当的方式。
第二十一条 市人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规及法规草案的说明，应一并报经西藏自治区人民代表大会常务委员会批准。经批准的地方性法规，属市人民代表大会制定的，由大会主席团公布，或者授权其常务委员会公布；属常务委员会制定的，由常务委员会公布。西
藏自治区人民代表大会常务委员会批准本市地方性法规的决议或决定、市人民代表大会主席团或者常务委员会公布、地方性法规及法规草案的说明，可以在市人民代表大会常务委员会刊物和《拉萨晚报》上刊登。
第二十二条 地方性法规应明确规定生效日期。根据实际需要，可以规定自公布之日起施行，也可以规定公布后的某一适当时间为施行日期。
第二十三条 市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由市有关国家机关组织实施。
第六章 修改和废止
第二十四条 地方性法规的修改适用本规定。
第二十五条 市人民代表大会闭会期间，常务委员会可以对代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。
第二十六条 地方性法规生效期间，国家法律、行政法规和西藏自治区地方性法规对该地方性法规所涉及的内容另作新的规定的，该地方性法规的有关条款即行失效，并须及时进行相应的修改。
原地方性法规的规定同新的情况和实际需要不相适应的，应当进行必要的修改或补充。
第二十七条 代表大会或者常务委员会修改地方性法规，应作出关于修改该地方性法规的决定，并将决定及该法规的修改本报西藏自治区人民代表大会常务委员会批准。
第二十八条 制定新的地方性法规取代原有的地方性法规时，应当在新法规中明确规定废止原有的地方性法规。
第七章 附 则
第二十九条 本市制定的地方性法规条文本身的含义、界限需要进一步明确的，由市人民代表大会常务委员会解释；属于具体应用的问题，授权有关机关解释。
第三十条 本规定报经西藏自治区人民代表大会常务委员会批准后由拉萨市人民代表大会常务委员会公布施行。
1991年10月25日
如何构建和完善我国的社区矫正制度
“社区矫正是与监禁矫正相对的一种行刑方式，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯在判决裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。” 社区矫正不仅是世界各国刑罚制度发展的趋势，也是我们建设社会主义和谐社会的重要举措。但也必须看到，当前我国社区矫正在试点过程中，由于城镇、农村社区建设的不成熟，当前法律框架的束缚，以及社区矫正管理机制的滞后，相对于西方发达国家成熟的社区矫正经验，在本土化时遇到了水土不服的问题。因此，必须从现实的角度，着眼于当前法律性、机制性等问题，既要以 “拿来主义”吸收国外先进的行刑理念和经验，又要以改革和创新精神勇于突破、构建和完善适应我国国情的社区矫正制度。
一 构建社区矫正制度的必要性。
一、社区矫正顺应了世界行刑理念的变更交替和发展趋势。
20世纪50年代，西方发达国家的刑罚适用逐步进入以非监禁刑为主的阶段，“报应主义”刑罚观念逐渐被“目的主义”刑罚执行观所代替，社区矫正模式开始成为刑罚适用的主导。许多国家对于被判处刑罚的犯罪分子主要不是采用关押在监狱里，而是放在社区中对他们进行教育改造。这种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的社区矫正方法，已经成为世界各国惩罚和改造罪犯的重要方式。据司法部预防犯罪研究所统计数字，2000年就缓刑和假释两项，加拿大适用社区矫正比例最高，达到79.76%，澳大利亚为77.48%，美国为70.25%，韩国为45.9%，俄罗斯为44.48%，在我国则不到15%。近几年，随着宽严相济形势政策的逐步深入人心，罪犯缓刑假释率一度提高，但还是远不足30%。
二、社区矫正能有效降低行刑成本，更好地配置行刑资源。
我国历来推崇重刑主义，在实践中大量应用的监禁刑，使国家行刑成本居高不下。2003 年财政部与司法部联合下达了监狱经费支出标准，按照这个标准全国监狱系统实际需要高达 210 亿元经费才能正常运转； 到了2008年，根据《河南省监狱体制改革方案》和配套文件的规定，仅河南一个省监狱经费财政拨款总额就达到13.58亿元。高比例的监禁刑，势必带来高额的行刑成本、超押的监狱规模、过重的政府负担。现代刑罚理论认为：犯罪本身是对社会的一种破坏，社会要存在和发展，就必须投入人力、物力来弥补，刑罚是国家和社会迫不得已的选择，要尽量使这种投入最小化、而使产出最大化。 西方国家在这方面就摸索出了社区矫正这一控制刑罚成本、提高刑罚效益的有效措施。众多西方国家适用社区矫正的实践表明，广泛适用社区矫正并不会导致犯罪的大量增长。根据中英量刑制度比较研究课题组代表团的赴英考察，在社区服刑的每个犯人的经费支出，只相当于在监狱内服刑的犯人经费支出的十分之一，而二者刑满释放后的重新犯罪率相当。 因此，社区矫正一方面能够极大地降低行刑成本，缓解监狱改造的压力，可以使监狱机关能够集中更多财力、人力、物力矫正那些恶习较深且社会危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配置行刑资源，充分地利用社会力量和社会资源，提高对罪犯的教育改造质量。
三、社区矫正是贯彻首要标准，构建和谐社会的要求。
长期的监禁，使罪犯对日新月异的社会缺乏了解和认知，使其丧失学习新生活技能的机会，不能跟上社会的发展。根据行刑社会化理论，一些刑释解教人员因长期处于监狱单调、机械的生活环境中，以至出狱后仍按照监狱的生活方式接人待物，不能适应正常的社会生活，这就是所谓“生活节律监狱化”。 “生活节律监狱化”的危害很大，它不仅使罪犯出狱后不能加强“有规则的游戏”，不能正常参与竞争，不能尽快适应社会，而且容易导致罪犯重新犯罪。监禁时间越长，释放后适应社会生活的困难就越大，适应社会的能力就越弱。如果罪犯在刑满释放后不能很好的适应社会，他们就有可能重新犯罪。据调查，罪犯回归社会的第一年是重新犯罪的危险期、高峰期，这期间重新犯罪的比率约占三年重新犯罪的50％，这是由于刚释放的罪犯不能很好的适应社会的缘故。而社区矫正没有将罪犯与社会隔离开来，它不仅不阻碍犯罪人回归社会，反而有利于犯罪人与社会的再融合，更好地、更快地适应新生活。因此，大力发展社区矫正刑，对于降低刑释人员的重新犯罪率，构建更加和谐稳定的社会，具有重要意义。
二 当前我国社区矫正制度的发展面临的问题。
一、立法的相对滞后给社区矫正制度的发展形成阻力。
目前，我们在基本法中仍然没有对社区矫正做出相关规定。关于社区矫正的正式发文， 2003年7月，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称两高两部）在北京、天津、上海和江苏、浙江、山东6省市启动了社区矫正试点工作；2005年1月，两高两部又联合下发了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将试点扩大到河北、内蒙古、重庆等12个省(区、市)。2009年9月2日，两高两部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作，也标志着社区矫正工作在全国全面运行。由两高两部发布规范性文件对社区矫正的规定，虽然使试点工作过渡到正式开展，但这种规范性文件，仅仅是个权宜之计，作为一个法治国家应当将社区矫正严格地限制在法律范围之内。2011年5月1日即将施行的《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确提出了社区矫正概念，更是从反面督促立法者，必须加快制定出一部统一的《社区矫正法》，对社区矫正的适用范围、社区矫正机构和工作者、社区矫正的措施及管理办法、社区矫正执行程序、社区矫正的监督、未成年人的社区矫正等一系列问题进行全面规定。
二、社区矫正主体不明确，且没有专业的矫正队伍，严重制约社区矫正制度的发展。
由于专门的社区矫正法没有出台，实践中对于社区矫正的机构一直模棱两可。根据《刑法》规定：被判处管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利的犯罪分子由公安机关来执行。这一规定存在很大弊端：一是名不正，言不顺。公安机关属于刑事侦查机关，它的主要职能是维护社会治安、侦查和打击犯罪，刑罚执行权理应由专门的机关来执行。二是从实践情况看来，公安机关本身任务繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力对被社区矫正人员进行监督和教育，而被判处社区矫正的犯罪分子，虽然其人身危险性小，在社会中执行刑罚，但对他们还是应该监督、改造，并非放任自流、不管不问，如果教育改造措施跟不上，刑事惩罚的力度不够，犯罪分子就不能得到应有的教育、改造，也就不能实现刑罚的目的。三是双重主体。根据《关于在全国试行社区矫正工作的意见》明确了工作主体是司法行政机关，而《刑法》中对于社区矫正的执法主体是公安机关。双重的主体既不利于维护法律权威与尊严又容易造成执法的推诿和托辞，严重影响刑罚的权威性和严肃性。四是社区矫正工作，具有很强的专业性，仅仅依靠“拆东墙，补西墙”的人员配置是远远不够的，（虽然多数试点地区也从监狱、公安系统抽调了一批有经验的干警来帮助司法所工作人员，但这毕竟是权宜之计)。矫正教育需要一大批复合型的专业人才，包括具备心理学、法学、社会学、教育学等专业知识，必须建立起一直独立的高素质的社区矫正队伍。
三、社区矫正刑适用率低，是推进社区矫正发展的重大缺陷。
《刑法修正案（八）》虽然明确提出了对于管制、缓刑、假释必须进行社区矫正。但是由于传统的重刑主义思想根深蒂固，无论是民众还是基层审判人员都不由自主地认为“治世用重刑”，这样才能威慑犯罪分子、降低犯罪率。于是在司法实践中，管制、缓刑、假释、暂予监外执行等非监禁刑适用条件太窄、太严，适用率较低，社区矫正的对象普遍减少，更谈不上如何发展和创新这项制度了。
三 构建和完善社区矫正制度的主要做法
一、更新行刑理念，是构建和完善社区矫正制度的价值基础。
现代刑罚理论认为：刑罚除了体现对犯罪人的惩罚、实现司法威吓、满足民众报应心态之外，更重要的功能是实现特殊预防的目的，也就是说在给予一定的法律惩处之后，还要采取各种矫正措施把违法犯罪的人员教育挽救过来，而不单单仅是报应、惩罚、威慑。社区矫正是基于对监禁刑的反思之下提出来的先进行刑方式，基于刑罚个别化、经济化、行刑社会化、恢复性司法理念等，使构建和完善社区矫正制度有了先进的价值基础。
（一）行刑个别化。
宽严相济的刑事政策要求对于罪行较重的犯罪分子采取比较严厉的刑罚进行制裁，而对于罪行较轻的犯罪分子则可以适用比较轻缓的刑罚予以矫正。个别化原则要求根据犯罪分子罪行的轻重，社会危害性大小，人身危险性的大小给予不同严厉程度的刑罚方法。
（二）行刑社会化。
人类刑罚的发展史大致沿着死刑——监禁刑——非监禁刑的轨迹发展。对于那些罪行较轻的犯罪分子，将他们置于社会之中，使他们融入社会生活能较快地促使他们改造。行刑社会化的目的是要避免给犯人打上监狱化的烙印，尽量使行刑的过程、方式、环境与社会的生活过程、方式、环境相一致，以便罪犯回归社会后，能够很快适应正常的社会生活。
（三）刑罚经济性。
刑罚是一种有限的社会资源，在行刑过程中，监禁刑的运作成本极高，力求以最小的投入获得预防和控制犯罪的最大的社会效益。把罪犯放在社区矫正，既可以利用社会资源和社会力量，促使罪犯重新融入社会，又可以缓解监狱压力，符合经济学上的成本效益原则。
（四）恢复性司法理念。
恢复性司法认为：犯罪就其本质而言，首先侵害的是被害人权利，其次侵害了社区的权利，最后才侵害了国家的法律秩序。 因此，犯罪人的责任，不是被动的接受刑罚惩罚，而是积极地挽回因犯罪造成的不良后果，消除犯罪行为对被害人和社区的损害。同时，由于犯罪是社区关系不良的一种体现，社区成员应当对犯罪集体负责，每一个犯罪人身边的人，都应该对犯罪人悔过自新提供力所能及的帮助和支持。
二、完善社区矫正制度的法律依据，修改《刑法》、《刑事诉讼法》的相关法条，形成配套的刑事司法体系。
1、制定《社区矫正法》。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，为进一步完善我国社区矫正制度奠定了基础。根据《立法法》的有关规定：刑罚及限制人身自由的强制措施和处罚只能以法律的形式加以规定。按照我国目前试点工作的情况，社区矫正是作为刑罚执行方式而存在的，因此社区矫正的有关工作应当由全国人大或其常委会以法律的形式加以规定，制定一部统一的《社区矫正法》。
2、扩大管制适用范围。
管制刑是我国独创的一个非监禁刑刑种，它是将罪行较轻且人身危险性不大的犯罪人放在社会上由专门机关在有关社会组织的协助下对犯罪人进行必要的管束控制的一种刑罚。对于那些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的过失犯、偶犯、未成年犯等尽可能地采用管制刑。在实践中，被判处3年以下有期徒刑的轻刑犯占了相当大的比例，建议在刑法分则中所规定的法定刑在3年以下有期徒刑的罪刑条款中，全部增加管制刑。
3、扩大缓刑的适用范围。
法律对于适用缓刑的条件规定太笼统，导致司法实践中适用缓刑的混乱，建议在立法中列举出适用缓刑的具体情形，比如：未完全丧失辨认、控制能力的精神病犯；过失犯；胁从犯；没有造成损害的中止犯；防卫过当和避险过当者等等．这些情形中，有的属于主观恶性不大，有的属于生理方面的缺陷导致认知能力的欠缺，对他们适用缓刑，有利于其认罪悔罪，体现了人道主义精神；对于未成年犯，应施以特别的适用缓刑条件，应当比照成年人把标准适当放宽，只要没有法定禁止适用缓刑的情节，就应该尽可能地适用缓刑。
4、灵活适用假释。
依据刑法修正案八之规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。《刑法》规定：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。笔者认为对累犯假释适用上的限制，并进行从严管理，重点矫治，会有利于犯罪的预防，但对于重刑犯适用假释的限制规定却过于宽泛有悖于刑罚个别性原则。例如：同是因暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，由于地理环境、生活经历、家庭背景、受教育程度、人格特征等方面的不同，在犯罪的主观恶性、犯罪的倾向方面仍存在显著性差异。此外，在现实生活中，有些罪犯属于初犯、偶犯和激情犯他们中大多数人主观恶性并不深，并且确有悔改表现，如果剥夺这些人的假释权显然有失公正，并且与刑罚的目的相违背，建议有区别性地放宽假释的适用条件，给予重刑犯假释适用权。
三、培育建立规范的社区组织。
社区矫正工作立足于社区，社区组织的广泛参与是社区矫正成功推行决定性的因素。根据发达国家的经验，社区组织从不发达到发达，组织制度从不规范到规范，组织结构从不完善到完善一般都要经历长达上百年甚至数百年的时间。因而，社区组织的发育和社区组织结构的完善是一个长期的过程。我国社区建设自二十世纪八十年代以来开始被重视，各种类型的社团中介组织不断涌现并在城市并发挥着越来越重要的作用。从特殊意义上说也就是发挥社区接近民众的天然优势，充分发挥其防控犯罪的能力。社区组织之间的关系应当是“以共同利益为纽带的自愿式互动和以共同目标为基础的认同式互动为互动的主要形式，而在行政压力驱动下的强迫性互动正在被逐渐抛弃”。 这些组织以不同身份代表本社区参与社区之间的互动和交流，发动居民关心社区事务，调动社区居民的积极性，社区组织的工作可以为社区居民提供民主参与的窗口，能够提高社区共同体意识，实现社区的自我管理、自我服务、自我教育。
