对行政公益诉讼的思考
——以民事公益诉讼的确立为契机
◇ 李辰星
随着我国法制建设步完善，建立健全公益诉讼制度、维护公共利益是必然趋势。近年来，行政公益诉讼逐渐受到社会的广泛关注。修正后的民事诉讼法新增了民事公益诉讼的规定，即“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，这为我国行政公益诉讼提供了思路和支持。但两种公益诉讼在主体、案件类型以及所适用的法律等各方面的不同，行政公益诉讼无论从其概念定义、诉讼对象、原告资格还是受案范围在学术界和实务界都存在争议，我国行政公益诉讼制度的构建和完善任重而道远。
我国行政公益诉讼慨述
（一）行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼类型，相较维护个人利益、以“私益心”为前提的私益诉讼而言，是以“公益心”为前提，保护的是社会公共利益。很多学者认为行政公益诉讼的概念有广义和狭义，广义的核心在无论其自身合法权益是否受到行政机关违法行为的侵害，只要违法行为侵害了国家和社会公共利益，公民个人、法人或者其他组织都可以向法院提起诉讼；狭义的核心在于明确地将追求个人利益保护的主观诉讼排除在行政公益诉讼之外。结合实际发生的案例，笔者认为没有必要将行政公益诉讼分为广义和狭义。亚当·斯密曾说过：“人们追求自己利益的时候，往往能更有效的促进社会利益。”无论行政主体的违法行为是否直接侵害公民、法人或者其他组织，只要对国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益造成侵害或者有造成侵害的可能，任何公民或者组织都可以向法院提起诉讼；对于侵害的是特定对象的合法权益，那么只需要以一般的行政诉讼的诉讼程序向法院提起诉讼。
综上所诉，笔者认为行政公益诉讼应定义为：公民、法人或其他组织，无论是否对自身合法权益造成直接侵害或有侵害的可能，只要认为行政机关的作为或者不作为的行为侵害了或者可能侵害国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益的时候，均可以根据法律的规定以自己的名义或者申请人民检察院向人民法院提起诉讼。
（二）行政公益诉讼的特征
与传统的行政诉讼和刚刚出台的民事公益诉讼相比，行政公益诉讼有其自身的特殊性和独创性，主要有以下几点：
1．目的的特殊性。行政公益诉讼就是在国家利益、社会公共利益或者其他不特定多数人的利益受到行政机关侵害时，公民、法人或者其他组织进行司法救济的特殊途径，它维护的不是私人利益，而是公共利益，防止行政机关权力的滥用，追求社会的公平与公正。
2．原告的多样性。当今社会，如果仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是不够的，所以根据上文笔者对行政公益诉讼所下的定义可以总结出行政公益诉讼的原告不是特定的对象，不一定与本案有直接的利害关系，可以是任何机关、社会组织和个人，也可以是接受公民申请代表国家向人民法院提起诉讼的人民检察院，来共同有效的维护公共利益。
3．受案审查的严格性。与一般的行政诉讼相比，法院对公民、法人、社会组织或者检察机关提起的行政公益诉讼的审查更为严格，主要原因是因为原告的多样性，如果法院不对任何人都可以提起的行政公益诉讼进行严苛的把关，那么将会造成有限的司法资源的浪费，司法成本的提高，最终出现滥诉的现象，甚至有些诉权主体为了追逐非法或者不正当的个人利益而提出诉讼，这就与制定行政公益诉讼的初衷背道而驰了。
行政公益诉讼中的几个重要问题
在民事公益诉讼相关规定确定之后，行政法领域又展开了新的争论，主要涉及以下几个问题：
（一）检察机关是否具有原告资格
作为行政权和司法权的监督者，国家和公共利益的代表人，检察机关有义务和职责来保护社会公共利益，维护社会公平与公正，所以检察院除了代表国家对刑事犯罪提起公诉之外，是否也可以作为行政公益诉讼的原告针对行政机关的作为或不作为的行为向人民法院提起诉讼呢？笔者认为答案是肯定的，其原因除了检察机关本身的职责所在，更重要的是公民、法人或者其他社会组织与行政机关相比，本来就处于一个劣势地位，地位的不平等、信息的不对称导致了仅靠他们的力量是根本不可能赢得诉讼，维护公共利益的，所以一方面国家利益代表人的检察机关向人民法院提起诉讼是十分有必要的；而另一方面检察机关不是依职而是依申请向法院提出诉讼，因为面对取证、时间、精力以及金钱的压力，公民个人一般不会贸然的选择行政公益诉讼，与强大的行政机关进行对抗，这时候就可以向代表国家利益的检察机关申请，经过严格的审查认为确实存在严重侵犯社会公共利益之后，便可向法院提起行政公益诉讼。
（二）第三部门可否作为原告提起诉讼
广西壮族自治区水利工程管理条例
广西壮族自治区人大常委会
广西壮族自治区水利工程管理条例
广西壮族自治区人大常委会
（1987年3月5日广西壮族自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 工程管理
第三章 工程保护
第四章 用水管理
第五章 库区堤防的护林管理
第六章 奖励与惩罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强水利工程的管理和保护，合理利用水资源，促进工农业发展，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规的规定，结合我区实际情况，特制定本条例。
第二条 本条例所指的水利工程是：农田灌溉工程；防洪、防潮、排涝工程；人畜饮水工程；小水电及其输变电工程；水利综合经营设施。
第三条 各级人民政府全面负责水利工程的规划、建设、管理和保护。
各级人民政府的水电部门是水利工程管理的主管部门。
公安、司法、城建、农业、林业、土地管理等部门根据各自的职责，协同水电部门对水利工程实施管理。
第四条 水利工程管理单位的主要任务是：确保水利工程安全，发挥工程效益，开展综合经营，为工农业生产和人民生活服务。
第五条 一切单位和个人都有维护水利工程设施和参加防洪抢险的义务，并有权制止、检举损害水利工程的行为。
第二章 工程管理
第六条 凡受益范围在一乡（镇）、一县、一市的水利工程，分别由乡（镇）、县、市的水电主管部门负责管理。受益范围跨越两个以上行政区域的水利工程，应由上一级或由上级委托一个主要受益的行政区域的水电主管部门负责管理。
第七条 国家修建的、以灌溉为主的水利工程中的小型水电站，灌区内的小型水利、提水站等设施，均由水利工程管理单位统一管理。
第八条 灌区实行民主管理，定期召开灌区代表会，成立灌区管理委员会。灌区水利工程管理单位是灌区管理委员会的办事机构。
第九条 水利工程除经常性维修、养护外，每年要进行一至两次全面整修，保持工程完好，正常运行。工程养护维修实行分级管理；枢纽工程和灌区的总干渠、干渠工程由水利工程管理单位负责；灌区的支渠、斗渠工程由受益的乡（镇）、村负责。
第十条 水利工程管理单位负责水利工程的拦洪、泄洪、蓄水、引水、放水、开机、停机等所有操作运行，其他单位或个人不得干扰和阻碍。
水利工程管理人员应做好本职工作，不得玩忽职守。
第十一条 水利工程管理单位应充分利用水利工程的水域和依法取得使用权的土地，积极发展综合经营。
第十二条 国家管理的水利工程管理单位是事业单位，逐步实行企业管理，独立核算，经费包干；对条件差、收入少、不能自给的，按管理的隶属关系由该级人民政府予以补贴。
第十三条 水电主管部门每年要有计划地安排一定比例的水利经费，专门用于水利工程设施的配套和更新改造。
第十四条 鼓励乡（镇）、村用水单位和群众集资配套水利设施。新增灌溉面积，根据投资数额给予投资者相应的免交水费的优惠。
第三章 工程保护
第十五条 国家管理的水利工程的管理范围和保护范围，过去已划定的维持不变，尚未划定的由县级人民政府根据工程安全需要，按下列规定划定：
（一）水库的坝首两端、下游坝脚及溢洪道两侧各五十米至一百五十米以内为水利工程管理范围；管理范围以外一百五十米至三百米以内为水利工程保护范围。
（二）闸坝两端各五十米至一百五十米以内为水利工程管理范围；闸坝上、下游各一百米至二百米以内为水利工程保护范围。
（三）支渠以上的渠道经过山地的，渠道以上及渠堤外坡脚以外各十米至三十米以内为水利工程保护范围；经过耕作区的，渠道以上及渠堤外坡脚以外各三米至五米以内为水利工程保护范围。
（四）江河堤防的迎水面坡脚以外三十米至五十米和背水面坡脚以外十米至二十米以内为水利工程保护范围。
（五）海堤的背海面坡脚以外十米至二十米及临海面二百米以内为水利工程保护范围。
第十六条 水利工程管理范围内的土地使用权归水利工程管理单位，由县级人民政府定权发证，设立界志。任何单位和个人不得侵占。
水利工程保护范围内的土地权属不变，但其开发利用不得危害水利工程的安全运行。
第十七条 乡（镇）、村集体管理的小型水利工程的管理范围和保护范围，由乡（镇）人民政府、村民委员会自行划定。
第十八条 禁止任何单位和个人的下列行为：
（一）损毁堤坝、水电站、提水站、灌溉渠系工程及附属建筑物、观测设施、变电站、输电线路、通讯线路、交通道路。
（二）在水利工程的水域内炸鱼、毒鱼、电鱼。
（三）偷窃或哄抢水利工程的物资、器材、设备、综合经营成果等。
（四）在渠道上乱挖堤扒口、截流。
（五）在堤坝、渠道上建房、垦植、铲草皮、滥伐防护林或水利工程管理范围内的林木、果树，在土坝上放牧。
（六）在堤坝、溢洪道进口及影响泄洪的范围内堆放柴草杂物、建设非水利设施。
（七）在水利工程的高压线附近炸石，在高压线上私拉乱接，在通讯线上挂广播线或晾晒物件。
（八）在保护区内爆破、打井、开石、取土、采砂。
（九）向水库、渠道内倒垃圾、废渣或放置泡浸阻水杂物。
（十）向水库、渠道内排入超过国家规定标准的污水。
（十一）其他危及水利工程安全的行为。
第十九条 水利工程管理单位要经常进行水利工程和设备的检查观测，随时掌握工程动态，消除隐患，确保水利工程的安全。
第四章 用水管理
第二十条 国家管理的水利工程实行有偿供水，受益单位和个人应按自治区规定的收费标准向水利工程管理单位交付水费。
集体管理的水利工程一般也应实行有偿供水，水费标准可参照自治区的规定制定。
第二十一条 国家管理的水利工程要充分利用现有水利设施，合理调配水量，实行计划用水：
（一）用水单位向水利工程管理单位提出用水计划，由水利工程管理单位对供需水量进行平衡。双方签订供需水合同。
（二）在灌溉高峰期或水源紧缺时，灌区可实行轮流灌溉，用水单位不得干预。
（三）不经水利工程管理单位同意，任何单位和个人不得变更用水计划，不准强行放水。
（四）除遇特殊情况外，水利工程管理单位应保证正常供水。
第二十二条 集体管理的水利工程，也应实行计划用水、节约用水。
第二十三条 灌区内的村委会、村民小组设管水员，负责接送水、配水和斗渠、毛渠的养护。
第五章 库区堤防的护林管理
第二十四条 靠水库内一面山的林木作水源林经营，应加强保护。尚未造林的荒山，水利工程管理单位与权属单位共同协商，作出规划，限期绿化。
第二十五条 属水利工程管理范围的荒山荒地，由工程管理单位投资种植、管理和收益。
水利工程管理单位投资营造并交乡（镇）、村管理的水源林，收益分配由双方商定。
库区、护堤、护岸林需要更新性采伐的，由所属单位提出计划，经县以上水电主管部门同意，按管理权限报请林业部门批准。未经批准，任何单位和个人不得砍伐。
第六章 奖励与惩罚
第二十六条 对执行本条例成绩显著或检举揭发危害水利工程的行为有功的，由所在县、市人民政府和工程管理单位给予表彰或奖励。
第二十七条 违反本条例规定，侵占水利工程管理范围的土地建造房屋、设施或垦植的，限期拆除、退出，可处二百元以下罚款；造成损失的，应予赔偿。
第二十八条 违反本条例规定，滥伐防护林或水利工程管理范围内的林木，或向水库、渠道内排入超过国家规定标准的污水的，按国家有关法律规定处理。
第二十九条 违反本条例第十八条第一、二、三、四项规定的，追缴违法所得，赔偿损失，可处五百元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 违反本条例第十八条其他有关规定危害水利工程安全的，可处二百元以下罚款；造成损失的，应予赔偿。
第三十一条 拒不交纳水费的，从逾期之日起，每月加收百分之五的滞纳金。
第三十二条 阻碍水利工程管理人员执行任务强行放水的，除按损失水量的成本收费外，可处二百元以下罚款。
第三十三条 水利工程管理人员利用职权乱收费用的，追缴非法所得，并视其情节可给予行政处分。
水利工程管理人员玩忽职守，致使国家和人民利益遭受损失的，给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 本条例规定的赔偿、罚款由县级以上人民政府的水电主管部门决定。
第三十五条 罚款票证由自治区水电主管部门统一制发，罚款交地方财政。
第三十六条 当事人对处罚不服的，可以在收到处罚通知书之日起十五日内，向上一级水电主管部门申诉，也可以向当地人民法院起诉。逾期不申诉、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十七条 自治区水电主管部门根据本条例可制定实施办法，报自治区人民政府批准执行。
第三十八条 本条例自1987年7月1日起施行。
1987年3月5日
