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湖里区风景林地管理规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-11 20:10:10  浏览:8334   来源:法律资料网
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湖里区风景林地管理规定

福建省厦门市湖里区人民政府


湖里区人民政府关于印发湖里区风景林地管理规定的通知


各街道办,区直各办、局:



  《湖里区风景林地管理规定》已经区政府第18次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真遵照执行。



                          厦门市湖里区人民政府



                          二00四年九月二十三日



  主题词:城乡建设 园林 通知



  抄送:区委、区人大、区政协、区纪委。



  厦门市湖里区人民政府办公室 2004年9月23日印发



湖里区风景林地管理规定

  第一章 总 则

  第一条 为加强湖里区风景林地的保护、建设和管理,改善生态环境、美化生活,根据《厦门市城市园林绿化条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》,结合湖里区实际,制定本规定。

  第二条 湖里区内风景林地的具体规划、建设、保护和管理,必须遵守本规定。

  第三条 本规定所称的风景林地是指本行政辖区内按厦门市绿地系统规划所确定的林地,包括仙岳山、薛岭山、虎头山、石头皮山、园山、马山、金山、赤坡山、虎仔山、朱高山等。

  第四条 风景林地的建设作为城市建设的重要组成部分,应纳入国民经济和社会发展计划,并按国家有关规定在城市建设资金中安排风景林地的建设和保护经费。

  鼓励社会团体、企事业单位和个人积极参与风景林地的建设、保护和管理。

  第五条 区市政园林局是辖区风景林地的行政主管部门,负责辖区内风景林地的规划、建设、保护和管理工作。

  各街道办事处负责辖区内风景林地的日常防火工作,各风景林地管理单位负责所管辖风景林地的日常管理工作。

  第六条 风景林地实行统一规划,配套建设,建设与保护管理并重的原则。

  第七条 任何单位和个人不得违反本规定,应当爱护风景林地,并有权劝止、检举、控告毁坏风景林地及设施的行为。

  第二章 规划和建设

  第八条 区市政园林局依据厦门城市和风景名胜区的总体规划要求,组织编制区风景林地的具体规划,报区人民政府批准后组织实施。

  第九条 风景林地的具体规划设计应当充分利用现有的自然与文化资源,借鉴国内外先进经验,体现地方特色,符合国家有关规定。

  第十条 对风景林地的开发建设要遵循风景林地的具体规划,本着保护利用的原则,先审批后施工;风景林地的植树、造林、更新和绿化应遵循具体规划,本着适地适树的原则,重视景观效果和季相变化。项目建成后经区市政园林局验收合格,将竣工资料交区城建档案部门存档备案。

  第十一条 承担风景林地规划设计、施工的单位,应严格执行园林绿化工程设计规范和施工规程。园林绿化工程设计方案,必须报风景林地行政主管部门会审。

  第三章 保护和管理

  第十二条 因特殊情况确需临时占用风景林地的,须征求该风景林地的养护管理部门的意见,由风景林地行政主管部门按管理权限审批后,缴纳恢复风景林地的保证金和临时使用费,办理临时用地手续。

  临时占用风景林地的时间原则上不得超过一年,逾期不退出的没收保证金,责令限期迁出。使用期间,占用单位应采取保护风景林地的措施。使用期满后,应按规定期限恢复原状,经原审批部门验收合格后退还保证金。

  第十三条 因规划建设确需砍伐、移植风景林地树木的,须按有关规定办理手续,领取伐(移)树木许可证后,方可施工。

  第十四条 风景林地内经批准的各项建设项目,在施工过程中必须文明施工,采取措施保护景物及周围的林木、植被、水体、地貌,不得造成污染和破坏。施工结束后,必须立即清理场地,恢复环境原貌。

  第十五条 风景林地的日常管理工作(日常卫生、植树造林、林相改造、间伐、病虫害防治、修枝、林地保护等),未开发建设的由所在的街道办事处负责,已开发建设的由风景林地管理部门负责。

  第十六条 各街道办事处对辖区内的风景林地要加强防火工作,制定防火制度和措施,建立日常防火巡查制度,成立专业的防火队伍,配备相应的交通工具、通讯和灭火器材,防止和减少风景林地火灾火警的发生。

  第十七条 风景林地管理部门对林地内的碑刻、古墓(革命烈士墓)、寺庙等文物古迹、历史遗址、重点(纪念)景物、古树名木等,应组织鉴定并报主管部门确认,设置标志,建立档案,采取各种保护措施;对野生动物要采取措施严加保护。

  第十八条 严禁下列有损风景林地的行为:

  (一)擅自改变风景林地的使用性质。

  (二)擅自占用风景林地,搭(抢)建各种建(构)筑物。

  (三)擅自砍伐、移植风景林地内的树木。

  (四)开山、采石、采矿、挖沙、取土、建坟或其他改变地形地貌等活动。

  (五)放牧狩猎、饲养家禽家畜、野炊烧烤、擅自用火、倾倒垃圾等。

  (六)法律、法规禁止的其他行为。

  第十九条 风景林地内遗留的历史问题,按下列规定处理:

  (一)擅自占用风景林地搭(抢)建各种建(构)筑物的,责令限期拆除、移植。逾期不处理的由行政执法部门强制执行。

  (二)原有的设施要进行登记、清理,对不符合要求的要按规划进行改造、拆除。

  (三)开山、采石、采矿、挖沙、取土等改变地形地貌的活动立即给予取缔,责令治理、恢复原状。

  (四)已有坟墓,除革命烈士墓和具有历史、科学价值的古墓外,应在迁移公告要求的期限内迁往骨灰堂、公墓。逾期不迁的,视为无主坟委托民政部门处理后适时绿化。

  (五)原先签定的风景林地的发包与租赁合同(协议),要报送区市政园林局备案,合同到期后逐一终止。

  第二十条 区市政园林局必须加强对风景林地日常管理的监督,建立相关的考评制度,定期对各风景林地的日常管理进行考评、指导,对认真执行本规定,做出显著成绩的单位和个人,由区人民政府给予表彰和奖励。

  第四章 法律责任

  第二十一条 违反本规定第十八条的,依据《厦门市城市园林绿化条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》以及《厦门市城市市容和环境卫生管理办法》,由相关的行政执法部门给予处罚。

  第二十二条 违反本规定,情节严重,构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

  第二十三条 妨碍风景林地管理人员执行公务,违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安机关予以处罚;情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第二十四条 当事人对具体行政行为不服的,可依法申请复议或提起行政诉讼。

  逾期不申请复议,不起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关向人民法院申请强制执行。

  第二十五条 各级风景林地管理部门及其管理人员,必须忠于职守,秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关视情节轻重给予行政处分,构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

  第五章 附 则

  第二十六条 本规定由区市政园林局负责解释。

  第二十七条 本规定自公布之日起30日后施行。




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关于印发《华北黄淮等地小麦抗旱浇水补助资金实施指导意见》的通知

农业部 财政部


关于印发《华北黄淮等地小麦抗旱浇水补助资金实施指导意见》的通知

农办财[2011]12号


有关省农业厅(委)、财政厅:

  根据国务院2011年1月26日常务会议精神,中央财政安排专项资金对华北、黄淮等地小麦抗旱浇水给予补助。为确保补助政策落到实处,现将《华北黄淮等地小麦抗旱浇水补助资金实施指导意见》印发你们,请遵照执行。



                     农业部办公厅 财政部办公厅

       二〇一一年一月三十日



附件下载:

华北黄淮等地小麦抗旱浇水补助资金实施指导意见.doc
http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/gssGongZuoTongZhi_1_3/201101/P020110131407908897793.doc

附件:

华北黄淮等地小麦抗旱浇水补助资金
实施指导意见
根据国务院2011年1月26日常务会议精神,中央财政安排专项资金对华北、黄淮等地小麦抗旱浇水给予补助。为提高资金使用效益,保护和调动农民生产积极性,确保补助政策落到实处,特制定实施指导意见如下:
一、实施范围
对河北、山西、江苏、安徽、山东、河南6个小麦主产省受旱麦田抗旱浇水和镇压给予补助。
二、补助内容和标准
在返青前,每亩受旱小麦普浇一次返青水,受旱弱苗小麦增施一次返青肥,没有水浇条件的麦田进行镇压,中央财政按照每亩10元的标准对受旱小麦抗旱浇水和镇压划锄给予补助。
三、补助方式和操作办法
(一)补助资金发放方式。省级农业、财政部门按照便民高效的原则,结合本省实际情况,抓紧制定工作实施方案和资金分配方案,尽快将补助资金下拨到县。由县政府组织财政、农业部门和乡(镇)政府确定具体的补助方式,统一组织实施。
(二)补助资金兑现到户。各有关县(市)农业、财政部门按照上级财政部门下拨(确定)的补助资金,抓紧制定小麦抗旱浇水补助实施方案,并将实施方案逐级上报备案。省级农业行政主管部门将各县(市)的补助资金数量、抗旱浇水面积、具体补助方式等情况的汇总材料于2月10日前分别报送农业部财务司和种植业管理司。补助发放要实行登记备案,农户认领后要有签字,并张榜公示,确保公开、公平、公正。县级财政、农业、纪检、监察部门负责监督。
(三)抗旱浇水措施落实到田。各级农业部门要按照“浇水追肥,保苗促根;镇压划锄,保墒增温”的技术路线,加强分类指导,根据受旱地区和受旱作物的具体情况,综合运用肥水,因地施策、因时施策、因苗施策,大力推进科学抗旱。对有水浇条件,越冬苗情较好的受旱麦田,日平均气温稳定在3℃以上后晴天午后小水细浇;有水浇条件但越冬苗情较弱的受旱苗田,浇水的同时适当追肥,划锄保墒;对没有水浇条件的地块,进行镇压划锄。受旱麦区落实浇水保苗补助资金时,要配发一张明白纸,每个村配备一名农技人员,指导农民因时因苗抗旱浇水保苗。各地要充分发挥水利设施和农机具的作用,精心组织当地水利抗旱服务队、农机抗旱服务队等专业服务组织,解决农村抗旱浇水劳动力不足问题,提高抗旱浇水效率,确保黄淮南部抗旱浇水措施在2月上旬实施完,黄淮中部在2月下旬实施完,华北地区在3月上旬实施完。
四、保障措施
各级农业、财政部门要加强协调和配合,积极采取有效措施,强化政策宣传,加强指导与服务,严格资金监管,切实做到责任到人、指导到户、确保政策落到实处。
一是加强宣传引导。积极组织政策解读,全面、迅速、准确宣传国务院常务会确定的小麦抗旱保苗补助政策,尽快让基层干部和广大农民群众家喻户晓,调动农民生产积极性。
二是强化资金管理。各省级农业、财政部门要加强协调与配合,加快拨付资金,同时,要加强资金监管,防止挤占、挪用补助资金。财政部将委托相关中介机构对各地小麦抗旱浇水补助资金拨付使用情况进行检查。
三是加强督导检查。为抓好政策落实,各级农业部门要积极组织专家和农技人员分片包干,开展技术指导和服务,将抗旱浇水保苗技术措施落实到村、到户、到田。
四是加强部门协调配合。农业部门要积极主动与有关部门沟通协调,加强技术指导服务,驻点到乡,延伸到村,服务到户,确保政策落实。发改、物价部门要开展市场价格监督检查,坚决打击哄抬价格行为,保持价格稳定。质检、工商部门要加强质量监管,严厉打击假冒伪劣、掺杂使假等违法行为。供销部门要充分发挥化肥流通主渠道的作用,增加货源投放。
五是加强经验总结。各级农业、财政部门要认真总结政策执行过程中的经验和问题,省级农业、财政部门于3月底前将政策落实情况上报财政部农业司、农业部财务司和种植业管理司。





张雪?M 最高人民法院


近年来,随着票据的广泛使用以及票据业务的创新,尤其是电子商业汇票和支票影像系统的出现并投入使用,票据纠纷日益显现出复杂性和多样性的趋势,现行《票据法》渐现其滞后性和不适应性。本文依据票据法理并结合司法事务对票据法修改的若干问题进行研究,以期对票据法的修改有所裨益。

一、加强对票据流通性的保护,对票据记载金额的规定进行修改

我国现行《票据法》第8条规定,票据金额以中文大写和数码同时记载,二者必须一致,二者不一致的,票据无效。该规定对于避免当事人之间产生纷争,便于金融机构在接受票据时易于处理上述纷争确有好处,但其违反了票据的流通性特性,与国际通行做法不符。票据是流通证券,流通是票据的基本特征。票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率。基于票据法追求效率、促进流通、鼓励交易的基本精神,应尽量避免票据无效的情形,以使票据权利人获得最大限度的票据法的救济。因此,在前述情形下,国际通行做法是以不否定票据有效性为原则,尽量采取其他补救性的措施。两大法系国家的票据法以及国际公约的规定均遵循了这一原则。如属于英美法系的澳大利亚《1909年汇票法》第14节第2款规定,当汇票记载1个以上的应付金额时,由于其可能性,其中较小的或最小的金额应当被视为唯一的票据应付金额。属于大陆法系的法国《票据法》第113条规定,汇票金额须以文字大写和数字小写分别表明,如两者有差异,以文字表明的金额为准。如记载金额的文字或数字在汇票上出现数处而金额相异时,以金额最小者为准。《日内瓦统一汇票本票法》第6条规定:“当票据应付金额同时以文字或者数字表示,但两者之间存在差异时,由文字表示的金额为应付金额。如果汇票应付金额多次以文字或者多次以数字表示,而且存在差异时,则以较小的数额为应付金额。”《联合国国际汇票和国际本票公约》第8条规定,以文字表明的金额与以数码表明的金额不符时,票据应付金额即以文字金额为准。如果金额不止1次以文字表示,而其间有不符之处,应付金额即以较小金额为准。如果金额不止1次以数字表示,而其间不符之处,则适用同样规则。事实上,在我国《票据法》颁布实施之前,我国也长期存在着以大写为准的通行惯例。中国人民银行在1987年作出的《关于认定和兑付大小写不一致凭证问题的复函》就明确了可以认定大小写不一致凭证的有效性。在1988年颁布的《上海市票据暂行规定》中,其第11条即明确规定:“票据金额应当以文字大写和阿拉伯数字同时记载。两数不符时,以文字大写为准。”在现行票据法征求意见稿的第7条也曾规定:“票据金额以中文大写数字和阿拉伯数字同时记载;二者不一致的,以中文大写数字金额为准”。综上,建议我国票据法在修改过程中,遵循国际通行惯例,为保证票据的流通性,对于票据记载内容,应允许文字和数码不一致或者记载不全的情形存在。具体建议如下。

(一)当票据应付金额同时以文字或者数字表示,但两者之间存在差异时,以文字记载的金额为准。

(二)中文或者数码记载虽一致,但中文或者数码有几次记载的,应以数额较少的为准。

二、明确界定重大过失,正确认定付款人及其代理付款人的责任

《票据法》第57条规定,付款人及其代理付款人付款时,应当审查汇票背书的连续,并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的,应当自行承担责任。由上述规定可见,付款人及其代理付款人在付款时若具有重大过失,对相关利害关系人造成损失的,应承担赔偿责任。在司法实务中,如何判定付款人及其代理付款人在付款审查时是否尽到了合理注意义务,是否具有重大过失是争议的焦点问题。我国现有的相关规定,由于制定机构的不同,内容也存在差异。具体而言,中国人民银行颁布的《支付结算办法》第17条规定,银行以善意且符合规定和正常操作程序审查,对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件,未发现异常而支付金额的,对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任,对持票人或收款人不再承担付款的责任。而《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《票据若干规定》)第69条则规定,付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款,属于《票据法》第57条规定的“重大过失”,给持票人造成损失的,应当依法承担民事责任。付款人或者代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿。持票人有过错的,也应当承担相应的民事责任。显然,《支付结算办法》关于是否具有重大过失的认定标准为付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查。《票据若干规定》关于是否具有重大过失的认定标准则是付款人及其代理付款人在付款时是否审查出伪造、变造事实。关于两者的法律适用问题,显然,由于《支付结算办法》的法律位阶仅为行政规章,而非法律[1]或者行政法规,因此,我们在认定相关票据行为的效力时仅作为参考而非直接适用的依据。而《票据若干规定》为司法解释,应为法院在司法适用中应予遵循的规范依据。但关于两者规定的科学性问题,现存争议。有观点认为,银行工作人员不是专业的鉴定人员,在将现代高科技成果应用于造假行为的情形下,银行工作人员很难识别票据和身份证件的真伪,因此,在现有技术条件下,付款人或者代理付款人只要按照规定的操作规程进行操作,虽未能识别真伪的,也不应承担责任。《支付结算办法》将付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查作为认定重大过失的标准科学、合理。《票据若干规定》的规定对于银行的审查义务规定得过于严苛,建议予以修改。另有观点认为,《支付结算办法》是作为付款人或者代理付款人的银行的行政主管部门制定的规范性文件,因此,在利益保护上带有保护金融机构的倾向性。虽然对于善意的判断可以有通常标准,但制定操作程序的主体要么是付款人或者代理付款人本身要么是其行政主管部门,故不可避免地偏重于对其利益的保护。而且,相关操作规程是否科学、合理需要依法进行判定,并不能当然认定只要符合相关规定即具有合法性。尽管将现代高科技成果应用于造假行为,给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难。但如果因此认定付款人或者其代理人尽到了审查时的合理注意义务,无需承担民事责任,则“对持票人显失公平,而且不利于银行改进技术装备,加强责任感和金融风险防范意识。况且,我国公民的身份证将改变现有的形式,逐步被IC卡取代。届时,IC卡将给银行实施有效票据管理、提高付款银行辨伪能力等带来极大方便。”[2]我们认为,一般而言,付款人及其代理付款人付款时的审查义务包括对背书连续与否的审查以及对提示付款人的合法身份证明或者有效证件的审查。依据民法法理,“对于过错的判断,应当区分不同形式的过错而分别采取不同的标准。过错的基本形式是故意和过失。……对过失的判断应当采取客观的标准,因为过失的外在表现主要是指行为人违反了行为标准,为了正确归责的需要,采用客观标准加以判断更加合理。”[3]客观过错说将过错判断的基础,“由个人人格之非难可能性,转为依社会秩序之客观需要而决定”。[4]“过失成否之判断,……系建立于‘客观标准(objective standard)’之上,其内容则为社会之一般人事及道德意思”。[5]关于判断过失的学说,有违反注意义务说、行为标准违反说、权利侵害说、效率说。《支付结算办法》规定的过失的认定标准主要采用了行为标准违反说,而《票据若干规定》的规定则主要采用了权利侵害说。应当明确的是,在明确该情形下重大过失的判定标准时,应注意平衡当事人之间的利益,根据实质公平的原则,综合考量当事人之间交易能力的差异、责任分配的社会效率、行为人的职业特点、职业要求、行业发展等因素进行判定,既不能绝对认定只要按照符合规定和正常操作程序(尤其是在并无法律、行政法规的规定只有内部规章和行业规则进行规范的情形下)进行了审查就认定无需承担民事责任,也不能绝对认为只要付款人及其代理付款人未审查出伪造、变造事实就由其完全承担民事赔偿责任,而不考虑持票人自身的过错等因素的存在。

三、完善票据丧失救济制度,合法保护各方当事人权利

《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。

(一)需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票(收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白)可否挂失问题

《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后,失票人可以依法向人民法院申请公示催告,但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中,对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理,存在争议。有观点认为,《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定,挂失止付通知书需记载金额和收款人,由于空白授权支票在补记之前,其未记载金额和收款人,故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定,不能挂失止付,只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为,挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言,在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下,应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前,不具有完全票据的效力,但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险,因此,在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为,对于该问题的解决,应从以下方面进行分析。

1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施,因此,其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说,在票据法律关系中,失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位,并不存在互相强加义务的问题。但客观而言,实务中使用的票据,大多是由银行充任付款人或者代理付款人,而银行大部分是国有银行,因此,有观点认为,在失票人和付款人之间的利益砝码上,相关规定倾向于付款人利益的保护,如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述,挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施,具有时间上的紧迫性,因此,在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下,如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知,将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机,导致失票人的权利受损,引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则,其具有疏于协助过错的质疑。

2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力,原则上,其在授权补记事项补记完全之后具有流通性,但在实务中,基于其具有预定效力和经济上的合理性,在未予补记完全之前,其也存在着事实上的流通性。因此,空白支票丧失,存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险,如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说,空白支票在补记前丧失的,虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性,但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性,且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次,故在这一意义上说,补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符,那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。

3.《票据管理实施办法》第19条规定的理由以及该规定的性质。权威观点认为,《票据管理实施办法》第19条的制定理由是:第一,确定金额是支票必须记载事项,无该事项则支票为无效票据,无法办理挂失止付。第二,防止止付申请人逃避签发空头支票的责任。第三,是防止申请人冒名挂失、恶意挂失的主要措施。止付申请人是否了解支票金额、收款人名称是核实申请人身份的重要依据。第四,该规定与票据法并不冲突。应当说,上述理由确有其合理性,其对于防止申请人冒名挂失、恶意挂失确有必要。具有上述办法以及《支付结算办法》关于挂失止付申请书必备事项的票据具有唯一性和特定性,能够使付款人确定对何票据进行止付,并使其信赖挂失止付申请人具有票据权利人的合法身份,将付款人错误止付的风险尽量降到低处,从这一角度分析,其更多地带有行政主管部门防范金融机构风险、加强对金融机构管理的意图,故其在性质上定性为管理性强制性规定似更适宜。

4.其他国家(地区)立法例的借鉴。我国台湾地区法律对空白支票的可挂失性持肯定态度。如我国台湾地区《票据挂失止付信息处理须知》第2条规定:本须知所称票据包括已记载完成之票据、未记载完成之空白票据……。《票据挂失止付处理准则》第11条规定:通知止付之票据如为业经签名而未记载完成之空白票据,而于丧失后经补充记载完成者,准照前3条规定办理,付款行应就票载金额限度内予以止付。前项票据之止付通知书,票据权利人未能记载之事项,以嗣后提示请求付款之票据所记载之事项,视为止付通知书所记载之事项。但应予明确的是,空白支票进行挂失止付的通知与完全票据的挂失止付通知存在不完全相同之处,该止付通知应包含两层含义:一即止付权之存在附法定条件,二即止付权存在时其行使附停止条件。[6]简言之,由于空白支票具有补记后才发生行使和票据权利效力的特性,规定空白支票的失票人在票面金额、付款人未补记之前,可以为挂失止付,但挂失止付通知应在空白支票被补充完全并向票据债务人提出支付请求时才发生效力。

(二)建议对未到期票据规定预先登记制度

未到期的票据尚不具有可支付性,故在到期日之前即使为挂失通知的,也不进行挂失支付。但由于在到期日届至时即具有了可支付性,如在丧失之时不及时进行预先登记而待票据到期后才申请挂失止付,恐有票据款项已被非法支取之虞。为充分保护失票人的权利,我国台湾地区《票据法施行细则》第5条规定,票据权利人就到期日前之票据为止付通知时,付款人应先预先登记,俟到期日后,再依前项规定办理。其以票载发票日前之支票为止付通知者,亦同。我国《票据法》对该问题未作规定,建议借鉴上述规定,规定对未到期票据的预先登记制度,待到期后,再办理挂失止付。

(三)建议明确规定因虚构票据丧失事实而致法院作出除权判决情形下的合法持票人的救济措施

《民事诉讼法》第200条仅规定了申请人因正常理由未在公示催告期内申报权利,在除权判决作出后可以提起撤销之诉,但在司法实务中,存在申请公示催告人虚构票据丧失事实而导致法院作出除权判决后,合法持票人的票据权利如何保护的问题。其能否适用前述200条的规定提起撤销之诉?是在提起撤销之诉之时,一并请求确认其票据权利并判令票据债务人履行给付义务还是需启动审判监督程序撤销生效除权判决,存在争议。有观点认为,由于公示催告程序并非诉讼程序,非解决当事人的争议,故其不适用审判监督程序。因此,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《民事诉讼法意见》)第207条规定,按照公示催告程序审理的案件,当事人不得申请再审。可以通过提起普通诉讼的方式明确权利主体、救济合法持票人的权利。另有观点认为,公示催告程序案件中的当事人应为申请人或已申报权利的申报人,而不应包括未申报权利的利害关系人,因此,未申报权利的利害关系人申请再审,并不违反《民事诉讼法意见》第207条的规定。退一步而言,即使未申报权利的利害关系人被认定为当事人,不可以申请再审,但依据关于再审提起方式的规定,也可采用院长提起程序等其他提起再审的方式撤销错误的除权判决。我们认为,关于该问题的解决,应综合公示催告程序的性质、《民事诉讼法》第200条规定的立法目的以及再审程序的制度功能进一步加强研究。

四、完善利益返还请求权制度

《票据法》第18条[7]对票据的利益返还请求权进行了规定。关于该条的完善主要有以下5点建议。

(一)对票据利益返还请求权的性质予以明确

关于其性质问题,理论界存在争议,各国立法例规定的也不同,主要有6种观点,[8]目前我国学者倾向于票据法上的权利说。由于性质界定不同,关于其适用范围等问题均存在争议,《票据法》第18条将该权利表述为民事权利,而民事权利的外延广泛,这引发了相关争论。因此,为正确适用该制度,首先应解决的问题是对其性质予以明确。

(二)明确界定票据利益返还请求权的适用情形